10 jaar na Rana Plaza: twee zielen, geen gedachte

Dit jaar is het tien jaar geleden dat in Bangladesh het Rana Plaza-gebouw instortte, met meer dan 1100 doden tot gevolg. In Rana Plaza werd kleding geproduceerd voor grote (Westerse) merken als Benetton, Zara, Mango en Primark. Na de ramp bleek dat er niet alleen sprake was van structurele problemen met het gebouw, maar ook van slechte arbeidsomstandigheden en onderbetaling van werknemers. Het was extra saillant omdat de ramp kort na het aannemen van de UN Guiding Principles on Business and Human Rights (UNGPs) plaatsvond, een door de VN-Mensenrechtenraad omarmd beleidsraamwerk dat juist ontwikkeld was om dit soort problematiek het hoofd te bieden. In deze post ga ik in op een aantal ontwikkelingen bij de implementatie van de UNGPS. Ik betoog dat er tien jaar na Rana Plaza een tweesporenbeleid lijkt te ontstaan dat de onderliggende ongelijkheden niet oplost, maar juist bevestigt.

Rana Plaza staat niet op zichzelf, maar is samen met onder andere de Bhopal-ramp en de olievervuiling in de Nigerdelta symbool komen te staan voor de negatieve gevolgen van economische globalisering. Grote, veelal Westerse ondernemingen met complexe structuren en handelsketens maken winst, terwijl de nadelige gevolgen blijven liggen bij de meest kwetsbare groepen: laagbetaalde werknemers, omwonenden van productiefaciliteiten en inheemse gemeenschappen. Door versnipperde regelgeving en handhaving, en tegengestelde politieke en economische belangen is er echter niet één staat die ondernemingen kan of wil beteugelen; evenmin is er afdoende mogelijkheid voor slachtoffers om herstel te krijgen.

Bij gebrek aan dwingende verdragsnormen is er de afgelopen jaren een internationaal beleidskader ontwikkeld dat de negatieve gevolgen van internationale ondernemingsactiviteiten beoogt tegen te gaan. De UNGPs staan hierin centraal: deze vertalen regels uit bestaande mensenrechtenverdragen naar de specifieke context van internationaal ondernemen, en zetten uiteen wat de verplichtingen, verwachtingen en rechten van respectievelijke staten, ondernemingen en slachtoffers zijn. De UNGPs staan niet op zichzelf, maar zijn verweven met onder andere de OESO-richtlijnen voor multinationals en de VN Duurzame Ontwikkelingsdoelen. Ze worden verder als maatstaf gebruikt voor sectorspecifieke richtlijnen en concernbeleid van diverse grote ondernemingen, zijn aangehaald door bijvoorbeeld het VN-Comité Economische, Sociale en Culturele Rechten. In Nederland zijn ze richtinggevend voor het IMVO-beleid, en ook door de Rechtbank Den Haag gebruikt bij het invullen van de maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm in de ‘klimaatzaak’ die Milieudefensie tegen Shell aanspande. Ook is er nu een open VN-werkgroep die werkt aan een verdrag op basis van de UNGPs.

Implementatie en zorgplichtwetgeving

Verreweg de belangrijkste wijze van implementatie is echter door staten zelf: die moeten de beginselen doorvertalen naar nationaal recht en beleid. De UNGPs schrijven niet in detail voor hoe staten dit moeten doen, maar vereisen wel een holistische benadering: staten worden geacht het hele spectrum aan beleidsopties, regelgeving en handhavingsmogelijkheden aan te spreken om ondernemingen te bewegen mensenrechten te respecteren in hun activiteiten (UNGP 2). Dat kan variëren van strafrechtelijke handhaving, tot het stellen van voorwaarden aan subsidies en openbare aanbestedingen, en het bieden van ondersteuning, voorlichting en andere vormen van aanmoediging, naar gelang de mogelijkheden die nationaal recht en nationaal beleid van een specifieke staat bieden. Ook moeten staten nagaan of er geen onredelijke beperkingen zijn voor slachtoffers als die via juridische weg herstel willen vorderen.

Weinig ondernemingen hebben vooralsnog een volledig zorgvuldigheidsbeleid

Hoewel staten dus in potentie een breed palet aan instrumenten hebben om de UNGPs te implementeren, is de tendens nu om specifieke wetten aan te nemen die bedrijven verplichten gepaste zorgvuldigheid (‘human rights due diligence’) te betrachten ten aanzien van mensenrechten. Volgens UNGP 17 wordt dit sowieso al van ondernemingen verwacht, maar weinig ondernemingen hebben vooralsnog een volledig zorgvuldigheidsbeleid geïmplementeerd; die gebrekkige uitvoering, en de vraag om een level playing field door ondernemingen die hier wel in voorlopen leidt nu tot wettelijke, afdwingbare zorgplichten. In onder andere Frankrijk, Duitsland en Noorwegen zijn dergelijke wetten inmiddels in werking; in Nederland is in 2019 de Wet Zorgplicht Kinderarbeid aangenomen, maar inwerkingtreding daarvan is uitgesteld hangende behandeling van een wetsvoorstel voor een meer algemene zorgplicht, en de ontwikkeling van een EU-Richtlijn.

In 2022 heeft de Europese Commissie, daartoe opgeroepen door het Europees Parlement, een voorstel gepubliceerd voor een Richtlijn die een dergelijke zorgvuldigheidsnorm voor de hele EU zou invoeren. Opvallend genoeg rept dit voorstel niet van gepaste zorgvuldigheid ten aanzien van mensenrechten, zoals eerdere nationale wetgeving en de oproep van het EP, maar ten aanzien van “duurzaamheid”(Corporate Sustainability Due Diligence Directive, CSDDD). Dit is meer dan een semantische wijziging: mits aangenomen zou dit voorstel ondernemingen verplichten om naast mensenrechten ook een reeks aan milieunormen in acht te nemen. Bovendien moeten zij apart een klimaatplan op te stellen, waarin aangegeven wordt hoe ondernemingen hun CO₂-uitstoot gaan verminderen in lijn met het akkoord van Parijs.

Uitholling van de rechten van belanghebbenden en slachtoffers

De koppeling van mensenrechten, milieu en klimaat is op zich niet onlogisch. Maar die inhoudelijke verbreding lijkt ten koste te gaan de positie van belanghebbenden, en vooral van slachtoffers van mensenrechtenschendingen. Allereerst beperkt het voorstel de rol van werknemers, omwonenden en andere belanghebbenden: waar de UNGPs van ondernemingen vragen dat zij in alle stappen van het zorgvuldigheidsproces consulteren met belanghebbenden, is dit in het Commissievoorstel beperkt tot betrokkenheid het opstellen van maatregelen (art. 7(2)(a), zonder nader te specificeren hoe dat eruit ziet.. Bij het inschatten van risico’s spelen rechthebbenden een beperkte rol (‘where appropriate’, art. 6(4)). Ook wordt er niet gedefinieerd wie de relevante groepen belanghebbenden zijn die moeten worden betrokken, noch is er – wederom in afwijking van de UNGPs – een verplichting om de belangen van specifieke kwetsbare groepen als vrouwen, minderjarigen, arbeidsmigranten en inheemse gemeenschappen in acht te nemen.

Ook wat betreft herstel (‘remedies‘) wijkt het voorstel af van de UNGPs. In plaats van een volwaardig herstelmechanisme, worden ondernemingen slechts verplicht een ‘klachtmechanisme’ te organiseren voor (potentiële) slachtoffers (art. 9). Het voorstel voorziet verder wel in civiele aansprakelijkheid voor schade als gevolg van niet-naleving van de Richtlijn (art. 22 jo. art. 7-8; het niet hebben van een klachtmechanisme kan niet leiden tot aansprakelijkheid) maar dit regime zou verder worden beheerst door het bestaande aansprakelijkheidsrecht van de lidstaten. Dat is problematisch: grensoverschrijdende aansprakelijkheidszaken rond mensenrechten en milieuschade zijn veelal langdurig, complex en duur, en daarmee zelden toegankelijk of effectief voor slachtoffers, niet zelden behorend tot de armste groepen van al armere landen.

Aansprakelijkheidszaken rond mensenrechten zijn langdurig, complex en duur

Noch het Commissievoorstel, noch aanpalende voorstellen geven hen enige ondersteuning – het voorstel introduceert bijvoorbeeld geen weerlegbare bewijsvermoedens, zoals het voorgestelde regime voor productaansprakelijkheid rond het gebruik van AI wel doet. De interne structuur en besluitvorming van internationale concerns en productieketens kunnen voor een buitenstaander net zo complex zijn als het functioneren van AI-systemen voor leken, maar de CSDDD biedt slachtoffers geen hulp daar wegwijs uit te worden. Sterker nog: de eerste zaken die op basis van de Richtlijn kunnen worden gevoerd zullen naar verwachting juist extra lastig zijn voor slachtoffers. Het is bijvoorbeeld vooralsnog onduidelijk hoe een causaal verband tussen niet-naleving van de inspanningsverplichtingen uit artikelen 7 en 8 en de uiteindelijke schade moet worden aangetoond, aangezien dit geheel nieuwe normen zijn die ook afwijken van bestaande jurisprudentie rond ongeschreven zorgplichten. Eén en ander zal in de rechtspraak moeten worden uitgewerkt, en de bal in eerste instantie bij slachtoffers en hun vertegenwoordigers komt te liggen. Dat betekent dat we ook na implementatie van de Richtlijn nog enige jaren verwijderd zijn van daadwerkelijk herstel en compensatie. Deze onzekerheid voor slachtoffers en belanghebbenden contrasteert met de juist zeer specifieke manier waarop de aan ondernemingen gerichte normen zijn geformuleerd, en de nadruk die de Commissie heeft gelegd op rechtszekerheid voor ondernemingen die binnen de Richtlijn zouden komen te vallen.

De EU als normatief epicentrum

Tezamen lijkt dit te duiden op een benadering die niet alleen door de EU, maar ook door individuele (Europese) lidstaten wordt aangewend ten aanzien van het beteugelen van ondernemingen: respect voor mens en milieu zijn allemaal prima, maar wij willen graag bepalen wat de norm is, zonder bemoeienis van buiten. Door economische macht van de EU hebben andere landen zich hier maar naar te voegen, en de EU mobiliseert die macht om ook extraterritoriaal effect te sorteren – een benadering die al eerder zichtbaar was in het ontwikkelen van de emissierichtlijn, de Algemene Verordening Gegevensbescherming en mogelijk ook het AI-pakket. Of deze benadering in zijn algemeenheid verdedigbaar is laat ik hier in het midden, maar hij wringt in in ieder geval wanneer hij ten koste gaat van de positie van kwetsbare individuen en groepen wiens rechten het voorstel juist zegt te beschermen. Noch deze groepen, noch de overheden van derde landen hebben noemenswaardige invloed hebben op het ontwerpen, implementeren en uitvoeren van deze Richtlijn. 

Wij willen bepalen wat de norm is, zonder bemoeienis van buiten

We kunnen deze benadering afzetten tegen de eerder benoemde pogingen van een VN-werkgroep om tot een bindend verdrag rond bedrijven en mensenrechten te komen. Dit proces wordt voornamelijk gedreven door Zuid-Afrika, Ecuador en een aantal andere Afrikaanse, Aziatische en Zuid-Amerikaanse landen – vaak voormalige koloniën en productielanden. De EU en de VS nemen vooralsnog formeel geen deel. Op het meest recente ontwerpverdrag valt eveneens het nodige aan te merken, maar het contrast met de EU is duidelijk: dit document is juist zeer geënt op het versterken van rechthebbenden en hun mogelijkheden om herstel te krijgen voor geleden schade. Het verdrag zou landen verplichten om slachtofferfondsen op te richten, bewijslast om te draaien in aansprakelijkheidszaken, en bedrijven te dwingen meer interne informatie vrij te geven. Ook zouden ondernemingen volgens dit voorstel überhaupt veel meer moeten consulteren met belanghebbenden op plekken waar zij ondernemen, en deze meenemen in hun plannen om risico’s op mensenrechtenschendingen te ondervangen en schade te voorkomen.

Reflectie: the more things change…

Zoals gezegd, ook op het ontwerpverdrag kan kritiek worden geleverd: het laat bijvoorbeeld de rollen van overheden in productielanden en die van staatsbedrijven opvallend buiten beschouwing, en probeert complexe vraagstukken van ondernemingsrecht en internationaal privaatrecht op te lossen in een paar artikelen. Ik probeer hier dan ook niet te betogen dat het ontwerpverdrag per definitie beter is dan de voorgestelde EU-Richtlijn. Bovendien zijn er vanuit het Europees Parlement een reeks aan amendementen is ingediend die sommige problemen die ik aanstipte (deels) zouden oplossen: bijvoorbeeld door de categorie belanghebbenden duidelijker te definiëren en hen ook een centralere plek te geven in het zorgvuldigheidsproces. Aan de andere kant heeft de Raad juist weer voorgesteld de Richtlijn af te zwakken, door bijvoorbeeld de inhoudelijke toets van het klimaatplan te verwijderen. Het zal de komende maanden duidelijk worden welke kant het voorstel uiteindelijk op gaat vallen – en nog enige jaren voordat het daadwerkelijk geïmplementeerd zal zijn.

Wat wel duidelijk is, is dat de onderliggende internationale verhoudingen die tot de problemen hebben geleid, en waar de Richtlijn een antwoord op zou moeten zijn, fundamenteel niet zijn veranderd. Thuislanden van multinationals, waaronder de EU, proberen onder het mom van duurzaamheid en mensenrechtenbescherming grip te houden op internationale handelsketens, en het winstmodel van ‘hun’ ondernemingen te beschermen. Pogingen van (voormalige) productielanden om die controle deels terug te pakken worden gefrustreerd of expliciet afgewezen, noch worden die landen of hun inwoners betrokken bij het EU-wetgevingsproces. Een werkelijke ‘bottom-up’, mensenrechten conforme benadering waar rechthebbenden meer gelijkwaardig worden aan ondernemingen is daardoor ver weg. Tien jaar na Rana Plaza, en 12 jaar na de UNGPs zijn we in zekere zin terug bij af: oude problemen blijven zich manifesteren, alleen hebben we nu nieuwe woorden om ze te omschrijven. En dat lijkt me onvoldoende.