Vuurwapengeweld in de VS. Kan de verplichte aansprakelijkheidsverzekering Obama helpen?

In Washington is de volgende ronde aangebroken in de politieke strijd over de aanpak van het vuurwapengeweld in de Verenigde Staten. Met jaarlijks 10.000 doden is het aantal slachtoffers hoger dan van terrorisme (cijfers over de periode 2001-2011). De gewonden en de meer dan 20.000 jaarlijkse zelfdodingen met vuurwapens zijn daarbij niet opgeteld. In 2013 lanceerde president Obama een plan van aanpak  met o.a. een verbod op bepaalde typen wapens en uitbreiding van backgroundchecks bij wapenaankoop, maar de weerstand in het Congres bleek te groot. De tegenstanders beroepen zich op het tweede amendement op de Amerikaanse Grondwet: ‘the right of the people to keep and bear arms shall not be infringed’. Nu dit vanuit historisch perspectief verklaarbare, maar tegenwoordig steeds knellender wordende principe, een onneembaar politiek struikelblok is gebleken, rijst de vraag of Obama het niet over een andere boeg zou moeten gooien. Het probleem zal niet afnemen nu het aantal vuurwapens met 357 miljoen het aantal inwoners van de VS inmiddels heeft overschreden.

Op nieuwjaarsdag kondigde Obama aan zich te gaan buigen over maatregelen die hij zonder instemming van het congres zou kunnen nemen. Op 5 januari maakt hij deze maatregelen bekend. Het gaat hoofdzakelijk om aanscherping van de toepassing van bestaande wetgeving. Voor wetswijziging heeft hij immers het Congres nodig.

Intussen zijn er zowel op het niveau van een aantal staten als op federaal niveau initiatieven genomen voor een maatregel die nu toe niet in het pakket van Obama zat, namelijk het verplicht stellen van een aansprakelijkheidsverzekering voor vuurwapenbezitters. Een voorstel voor een ‘Firearm Risk Protection Act’ met die strekking werd ingediend door het lid van het Congres voor de Democratische Partij, Carolyn Maloney, en ook in Connecticut, Massachusetts en California zijn soortgelijke wetsvoorstellen in behandeling. Interessant genoeg om in een Ucall blog de mogelijke effecten van een dergelijke verplichting onder de loep te nemen. Ik richt mij daarbij op het federale voorstel. Dit stelt een aansprakelijkheidsverzekering verplicht voor de eigenaar van een vuurwapen en verbiedt de koop en verkoop van een vuurwapen zonder dat de koper aantoont dat hij over een dergelijke verzekering beschikt. Op overtreding staat een boete van $ 10.000,-. De verzekering moet worden afgesloten bij een verzekeraar die over een vergunning beschikt van de toezichthouder op verzekeraars op staatsniveau.

Op het eerste gezicht is het een gedachte die aanspreekt en aansluit bij bestaande systemen van aansprakelijkheid en verplichte verzekering die betrekking hebben op gevaarlijke objecten of activiteiten. De uitruil die binnen die systemen plaatsvindt is dat een gevaarlijk object mag worden geproduceerd, verkocht en gebruikt, maar als daardoor schade ontstaat benadeelden die schade vergoed dienen te krijgen. Veelal wordt dit bewerkstelligd door een combinatie van aansprakelijkheid voor de schade die wordt veroorzaakt door het gevaarlijke object die niet berust op schuld (meestal ‘risicoaansprakelijkheid’ genoemd) en de verplichting om die aansprakelijkheid door verzekering te dekken, zodat het verhaal van die schade zo goed mogelijk is gewaarborgd. Het bekendste voorbeeld is de verplichte motorrijtuigenverzekering, maar het bestaat ook voor grotere risico’s, zoals het exploiteren van een kerncentrale of olieverontreiniging door zeeschepen. Kortom, de trits ‘gevaar, aansprakelijkheid en verzekering’ is internationaal algemeen aanvaard. De VS zijn daarop geen uitzondering. Ook daar is het niet ongebruikelijk om verzekering van de aansprakelijkheid voor schade door gevaarlijke objecten en activiteiten verplicht te stellen. Dat vuurwapens als gevaarlijke objecten kunnen worden beschouwd, behoeft geen uitleg. Op zichzelf is de gedachte achter het wetsvoorstel dus niet vreemd.

Maar welke voordelen zouden er nu zijn te behalen met een verzekeringsplicht voor vuurwapens? Wat direct in het oog springt is dat het voorstel een wending zou kunnen geven aan de politieke discussie. Het gaat immers niet om het (gedeeltelijk) verbieden of inperken van wapenbezit en wapenhandel, zoals in het eerdergenoemde plan van aanpak, en daarmee om aantasting van het tweede amendement, maar om bescherming van slachtoffers van wapengeweld. Het lijkt voor de wapenlobby, vooral de National Rifle Association, lastiger om zich daartegen te verzetten, temeer nu de NRA zelf aansprakelijkheidsverzekeringen (Personal Firearms Liability Insurance) aan haar leden aanbeveelt. Daar komt bij, dat als verzekeraars zich achter het voorstel scharen – en dat lijkt niet denkbeeldig nu er een interessante verzekeringsmarkt zal ontstaan – zal dat ook zijn effect niet missen. Ook tegen de invoering van de verplichte zorgverzekering (‘Obama care’) bestond grote weerstand in het Congres en zonder de lobby van de verzekeraars zou die wetgeving niet tot stand zijn gekomen.

De echte vraag is uiteraard wat de verzekeringsplicht zou kunnen bijdragen aan de oplossing van het vuurwapengeweld. Het effect van het sluiten van een verzekeringsovereenkomst is dat de verzekeraar er financieel belang bij krijgt om te voorkomen dat een verzekerd wapen schade toebrengt aan derden. De verzekeraar zal daarom verzekerden aan voorwaarden binden die de kans op schade zoveel mogelijk beperken. Hierdoor wordt het gedrag van die verzekerden/vuurwapenbezitters langs privaatrechtelijke (contractuele) weg in positieve zin (‘schadevoorkomend’) beïnvloed. Deze ‘private regulering’ vormt een interessante aanvulling op de gedragsregulering van overheidswege. Dat geldt temeer nu is gebleken dat overheidsregulering maar moeizaam, of zelfs niet, tot stand komt.

Over die private regels, het volgende. Verzekeraars zullen verzekerden verplichten tot het nemen van preventieve maatregelen of dit stimuleren door middel van kortingen op de premie. Denk aan de eis om een vuurwapen achter slot en grendel te bewaren, zodat kinderen er niet bij kunnen. Zij zullen het gedrag van verzekerden willen beïnvloeden door hen bewust te maken van bepaalde risico’s en te informeren over hoe daarmee om te gaan. Verzekeraars kunnen ook een belangrijke aanvulling vormen op de handhaving van regels, zowel die uit de polisvoorwaarden als toepasselijke regelgeving. Zo mag worden aangenomen dat voordat een verzekeringsovereenkomst wordt gesloten zal worden nagegaan of een eventueel benodigde vergunning wel terecht is verleend, een (daarvoor vereiste) ‘backgroundcheck’ wel deugdelijk is uitgevoerd, enzovoort. Verwacht mag worden dat verzekeraars over gebreken in de handhaving door de overheid aan de kaak zullen stellen en zullen aandringen op aanscherping van overheidsregels en de handhaving daarvan, zoals zij dat ook op andere gebieden doen.

Een ander effect van verplichte verzekering is dat de kosten van wapenbezit omhoog gaan. Er moet immers premie worden betaald en die zal hoger zijn naarmate men meer vuurwapens bezit en dit werkt selectiviteit bij uitbreiding van het wapenarsenaal in de hand. Daarnaast mag worden verwacht dat de kans dat wapenbezitters aansprakelijk worden gesteld toeneemt nu de verhaalskansen, in vergelijking met de huidige situatie waarin wapenbezitters doorgaans niet verzekerd zullen zijn, beter worden. Daarbij komt dat advocaten naar verwachting niet snel zullen aanvaarden dat er geen verzekeringsdekking is en de grenzen daarvan in procedures zullen aftasten. Dit kan een preventief effect hebben omdat wapenbezitters dan nog meer hun best zullen doen om binnen de verzekeringsdekking te blijven. Uiteraard geldt dat niet voor de echt kwaadwillende gebruikers (criminelen e.d.). Voor deze groep geldt meer in het algemeen dat de verzekeringsplicht minder of niet functioneel is. Zij zullen meestal geen vergunning (voor zover deze in de betreffende staat al is vereist) hebben, laat staan een verzekering. Daarbij komt dat in verzekeringsovereenkomsten schade die met opzet is toegebracht standaard van dekking wordt uitgesloten.

Die ‘opzetclausule’ lijkt het effect van de verzekeringsplicht op het eerste gezicht sowieso aanzienlijk te beperken. Toch ligt dat genuanceerder. Zo heeft de Hoge Raad in Nederland het beroep door verzekeraars op de opzetclausule fors ingeperkt (HR 6 november 1998, NJ 1999/220 (Aegon/Van der Linden). Het ging in die zaak om iemand die een ander ernstig had verwond in een vechtpartij in een café. Hij had het slachtoffer hard getrapt en geslagen, waardoor deze gezichtsletsel had opgelopen en aan een oog blind was geworden. De Hoge Raad wees een beroep van de verzekeraar op de opzetclausule desondanks af, omdat niet vaststond dat de opzet van de verzekerde/dader was gericht op de gevolgen zoals die waren ingetreden. In literatuur en rechtspraak wordt nog steeds gezocht naar de vraag welke gedragingen dan nog wel kunnen worden uitgesloten. In verschillende staten in de VS (het gaat hier om ‘state law’) worden soortgelijke discussies gevoerd als in Nederland. Het dilemma daarbij is dat een op zichzelf wenselijke uitsluiting van ‘crimineel gedrag’ direct ten koste gaat van de bescherming van het slachtoffer van dat gedrag nu het gevolg daarvan is dat de dekking vervalt. Hoe dit in de VS zal gaan uitpakken kan ik niet voorspellen. Wel is van belang dat de opzetclausule het belang van een verzekeringsplicht niet tenietdoet, zeker niet nu het bij vuurwapengeweld vaker gaat om ‘gewone’ vuurwapenbezitters en om ‘ongelukjes’ met vuurwapens dan om puur crimineel gedrag. Voor het voorkomen van deze gevallen lijkt de verzekeringsplicht wel degelijk enig effect te kunnen sorteren.

Tot slot, wat Amerikanen zal moeten aanspreken is dat het de markt is die hier zijn werk doet en niet de overheid. Tegelijk laat een verzekeringsplicht onverlet dat de overheid zelf maatregelen neemt, zoals Obama die heeft aangekondigd. Het zal degenen die het credo voeren ‘guns are the cure to gun violence, not the cause’ niet kunnen overtuigen, maar er zullen in Washington toch ook verstandige mensen rondlopen…