De rechtszaken over de gaswinning in Groningen vragen om daadkracht

Op 1 maart besliste de Rechtbank Noord-Nederland dat de Groningers in het gaswinningsgebied een vergoeding voor immateriële schade (leed) toekomt, omdat hun recht op een veilige woonomgeving en persoonlijke levenssfeer op ernstige wijze is doorkruist door de NAM. De gedupeerden hebben stress, zijn bang voor hun veiligheid en die van hun dierbaren, hebben financiële zorgen en het is onzeker of en wanneer dit gaat eindigen. De aardbevingen in Groningen vormen op dit moment een van de belangrijkste maatschappelijke problemen in Nederland. Het wordt hoog tijd dit niet alleen te erkennen, maar ook om daadkrachtig op te treden.

De keerzijde van de door Nederland ervaren welvaart

De gaswinning in Groningen zorgde en zorgt voor veel welvaart in Nederland, maar deze welvaart kent een keerzijde. De gaswinning zorgt ook voor aardbevingen en grondverschuivingen en onzeker is hoe die grondbewegingen beëindigd kunnen worden. Ondertussen woont in het betreffende gebied wel een gedeelte van de Nederlandse bevolking. Zij leven in onzekerheid, zijn bezorgd over hun dierbaren en worden geconfronteerd met de teloorgang van hun huizen, leefomgeving en hebben financiële zorgen. Daarmee vormen de aardbevingen in Groningen één van de grootste maatschappelijke problemen van deze tijd.

In 1986 vond de eerste aardbeving plaats in Assen; er volgden er meer. In de jaren daarna werd duidelijk dat de aardbevingen veroorzaakt worden door de gaswinning. Illustratief daarvoor is de uitspraak van de Minister in 2013 dat de bewoners ‘in het gebied van het Groningen-veld leven in de wetenschap dat zich aardbevingen als gevolg van gaswinning kunnen voordoen.’ (p. 2). Pas in 2013 wordt dit probleem echt serieus genomen op politiek niveau, en in 2015 grijpt de Minister van Economische zaken in: de gaswinning wordt teruggebracht. In november 2015 vernietigde de Raad van State echter dit besluit, omdat de Nederlandse Staat onvoldoende uit had gelegd waarom de gaswinning niet nog verder wordt teruggedrongen. Parallel aan deze bestuursrechtelijke zaak lopen drie civiele rechtszaken tegen de NAM, Energie Beheer Nederland (EBN) en de Nederlandse Staat, waarin inwoners van het gaswinningsgebied vergoeding vorderen voor hun schade. In alle zaken geeft de rechter de gedupeerden (gedeeltelijk) gelijk, waarvan vijf punten belangrijk zijn voor de toekomst van de schadeafwikkeling.

1. Veilig wonen is een persoonlijkheidsrecht dat bescherming verdient

De Rechtbank Noord-Nederland deed op 1 maart 2017 een belangrijke uitspraak. De gedupeerden in de zaak hebben recht op vergoeding voor hun immateriële schade, ook als zij geen lichamelijk of geestelijk letsel hebben. De reden daarvoor is dat hun fundamentele recht op veilig wonen en persoonlijke levenssfeer op ernstige wijze en langdurig is geschonden. Deze uitspraak is niet alleen belangrijk voor de erkenning van het leed, maar ook voor het schadevergoedingsrecht in brede zin. Immateriële schade is schade die niet direct in een verlies van financieel vermogen kan worden vertaald, maar wel reëel is. Denk aan pijn, verdriet, verlies van levensvreugde en angst. De hoofdregel in het schadevergoedingsrecht is dat in beginsel alleen een vergoeding voor immateriële schade (een smartengeldbedrag) wordt toegekend als er sprake is van letsel. Er bestaat echter een uitzondering op deze regel. Die uitzondering doet zich voor als een persoonlijkheidsrecht op ernstige wijze is doorkruist, waarbij de gevolgen voor de direct betrokkenen ernstig zijn. Deze uitzondering is slechts in een handje vol zaken geaccepteerd. Het meest vergelijkbaar is de zaak van de Groninger Oudejaarsrellen, waarin de woning van de eisers werd belaagd en de politie niet adequaat reageerde. In deze zaak oordeelde de Hoge Raad dat het recht op veilig wonen en persoonlijke levenssfeer was geschonden. Maar helemaal identiek zijn beide zaken niet: de oudejaarsrellen zorgde voor een plotselinge dreiging, terwijl de gasboringen met het gepaard gaande aardbevingsrisico zorgen voor een sluipende vorm van onzekerheid. Daardoor was het van te voren onduidelijk of de Groningse eisers succesvol zouden zijn in hun vordering. Maar de rechtbank gaat mee in hun eis: voor recht wordt verklaard dat het recht op veilig wonen en persoonlijke levenssfeer fundamentele persoonlijkheidsrechten zijn, dat deze rechten op ernstige wijze zijn doorkruist en dat de gevolgen voldoende ernstig zijn om een schadevergoeding toe te kennen.

2. Er bestaat een verplichting tot vergoeding van waardedaling van woningen

In 2015 lag bij de Rechtbank Noord-Nederland de vraag voor of de gedupeerden een vergoeding toekomt voor de waardedaling van hun woningen als gevolg van gaswinning. Hoewel een waardedaling van een woning als sinds lange tijd als vermogensschade wordt beschouwd door de Hoge Raad (zie hierover R.Rijnhout, NTBR 2016, p. 227), ook als die woning niet is verkocht, was het op voorhand niet evident dat in alle situaties van waardedaling een vergoeding zou moeten worden geboden. De grote vraag was of sprake was van juridisch relevante vermogensschade als een woning nog niet is verkocht en ook niet is beschadigd door de aardbevingen, maar wel in waarde is gedaald door de aardbevingen. Een duidelijk precedent bestond niet (A.J. Verheij, ‘Geldt het Burgerlijk Wetboek nog in Groningen?’, NJB 2015, p. 1724-1738). Er zijn echter goede argumenten om ook bij afwezigheid van fysieke schade over te gaan tot vergoeding van deze schade. Mijn inziens is het belangrijkste argument dat het tot op heden niet mogelijk is om de precieze oorzaak van de waardedaling veroorzaakt door de aardbevingen, aan te wijzen (S. Jansen et al., Beoordeling woningmarktmodellen aardbevingsgebied Groningen, Delft: TU Delft 2016, p. 10-11; D. Groetelaers en H. de Wolff, Risico’s en verkoopbaarheid van woningen, Delft: TU Delft 2016, p. 3). Waardoor en in welke mate wordt de waardedaling veroorzaakt? Door: het aardbevingsrisico, het imago van de regio, de littekens van de panden, of de perceptie van mogelijke kopers? Alle factoren hangen samen met de aardbevingen, maar hebben niet allemaal te maken met feitelijke schade aan panden. Juist door deze onzekerheden, komt het onderscheid tussen gevallen van fysieke schade (wel vergoeding) en geen fysieke schade (geen vergoeding), mij al te categorisch voor. De Rechtbank Noord-Nederland ging mee in de redenering van de eisers: uit de rechtspraak van de Hoge Raad leidde zij af dat een rechtvaardiging kan worden gevonden ‘in de omstandigheid dat sprake is van blijvende of duurzame waardevermindering’. Omdat het aardbevingsrisico waarmee de onroerende zaken zijn belast, als duurzaam of blijvend valt aan te merken, lijden ook de eigenaren van de zaken die nog niet fysiek beschadigd zijn maar wel in waarde zijn verminderd, schade.

3. Bewijsvermoeden ten aanzien van causaliteit is mogelijk

Vlak voor kerst 2016 is ingestemd met de introductie van art. 6:177a BW, waarin een bewijsvermoeden staat ten aanzien van het causaliteitsvereiste van art. 6:177 BW. Vooruitlopend daarop werd de Rechtbank Noord-Nederland al in oktober 2016 gevraagd om in een individueel geval te oordelen over de ‘omkering’ van bewijslast ten aanzien van het causaliteitsvereiste. De eiser is eigenaar van een boerderij, die ligt in het gaswinningsgebied (Loppersum) waar regelmatig aardbevingen voordoen. Zijn boerderij is sterk beschadigd. De rechtbank oordeelde dat het huidige systeem van art. 150 Rv ruimte biedt voor een bewijsvermoeden: ‘De aanname daarvan zou in de rede liggen wanneer de schadevergoeding die wordt gevorderd, schade betreft die kan worden verwacht van bodembeweging en deze bovendien is ontstaan binnen het gebied waar bodembeweging zich voordoet als gevolg van de aanleg of exploitatie van een mijnbouwwerk (Kamerstukken 26 219, nr. 7 § 27).’ (r.o. 4.18). De rechtbank concludeert dat de boerderij staat in gebied waar de aardbevingen schade aanrichten. Verder kan uit de deskundigenrapporten voldoende worden afgeleid dat de schade aan de boerderij aardbevingsschade kan zijn. De rechter vermoedt dat de schade aan de boerderij is veroorzaakt door de aardbevingen, en de exploitant krijgt de opdracht om tegenbewijs te leveren.

4. Niet alleen de NAM is verantwoordelijk, maar ook Energie Beheer Nederland

De NAM, als exploitant van het Groningse gasveld (art. 6:177 lid 2 onder a BW), erkent al sinds lange tijd aansprakelijkheid voor schade veroorzaakt door de aardbevingen. Gezien de betrokkenheid van de Nederlandse Staat bij de gaswinning, is het echter niet vreemd dat in rechte de vraag wordt gesteld of de Nederlandse Staat hoofdelijk aansprakelijk. Dat zou niet alleen een vorm van erkenning (kunnen) betekenen, maar ook een andere ‘deep pocket’ opleveren, voor het geval de NAM onvoldoende liquide zou zijn om alle schadevergoedingen uit te keren. De Nederlandse Staat kan op zich in rechte worden betrokken, maar ook ‘via’ de EBN. Nadrukkelijk moet worden vermeld dat EBN niet de Nederlandse Staat is, maar de Nederlandse Staat wel 100% aandeelhouder is van EBN. EBN maakt onderdeel uit van de Maatschap Groningen. De Maatschap Groningen is een samenwerkingsverband tussen de EBN en de NAM, en de NAM handelt voor rekening en risico van de Maatschap Groningen. De Maatschap Groningen levert het gas verplicht door aan de Gasunie. Verder behoren de mijnbouwwerken voor 40% in eigendom toe aan de EBN (art. 95 lid 2 onder a Mijnbouwwet).

In haar uitspraak van oktober 2016, die zo-even aan de orde kwam, oordeelde de rechtbank ook dat EBN exploitant is in de zin van art. 6:177 lid 2 onder b BW. Dit oordeel wordt op verschillende manieren onderbouwd (r.o. 4.8-4.10). Ten eerste wordt gewezen op het mede-eigendom van de mijnbouwwerken. Ten tweede wijst de rechtbank op de feitelijke rol van EBN: EBN werkt in de Maatschap Groningen samen met de NAM (ieder 50% zeggenschap), draagt financieel bij en profiteert van de gasbaten. Dat de NAM in de praktijk het gas wint, doet daaraan niet af; de NAM doet dat uitsluitend ten behoeve van de Maatschap Groningen. Tot slot wijst de rechtbank op de parlementaire geschiedenis van de Mijnbouwwet, waarin de EBN op meerdere plekken wordt betiteld als ‘mede-exploitant’. Kortom, de rechtbank oordeelt dat de EBN exploitant is in de zin van art. 6:177 lid 2 onder b BW, en kan daarmee hoofdelijk aansprakelijk zijn voor de aardbevingsschade.

5. Niet alleen de NAM is verantwoordelijk, maar ook de Nederlandse staat

De vraag die vervolgens rijst, is of de Nederlandse Staat (zelf) hoofdelijk aansprakelijk kan worden gehouden? In ieder geval niet als exploitant in de zin van art. 6:177 lid 2 onder b BW, aldus de rechtbank in oktober 2016. Maar in de uitspraak van 1 maart 2017 is de Nederlandse Staat wel verantwoordelijk gehouden wegens schending van zijn zorgplicht in de periode van januari 2013 tot de uitspraak van de Raad van State in november 2015. In januari 2013 bracht de Minister van Economische Zaken de Tweede Kamer op de hoogte van de onzekerheid rondom de aardbevingen in Groningen, en zegde hij toe onderzoek te verrichten naar de aard van het probleem (Kamerstukken II 2012/13, 33529, 1). Ondanks dat de Nederlandse Staat wist dat de gaswinning de oorzaak was van de aardbevingen, werd niet besloten de gaswinning sterk terug te dringen, zoals het Staatstoezicht op de Mijnen wel adviseerde (Advies Winningsplan 2013/Meet- en Monitoringsplan NAM Groningen gasveld (advies van januari 2014), Den Haag: SodM 2014, p. 32). De rechtbank oordeelde dat de Nederlandse Staat gehouden was de gaswinning ‘met het oog op de veiligheidsrisico’s voor de inwoners van het Groningenveld zoveel als gelet op de leveringszekerheid mogelijk was te beperken en dat de Staat niet aannemelijk heeft gemaakt dat een eerdere reductie van de winning gelet op de leveringszekerheid niet mogelijk was.’ (r.o. 4.1.12.2.). Wat de rechtbank niet doet, is voor recht te verklaren dat de schade (waarvoor vergoeding wordt gevorderd) is veroorzaakt door deze onrechtmatige daad, omdat onvoldoende is gemotiveerd door de gedupeerden dat hun schade in de periode 2013-2015 is ontstaan. Hier wordt het genuanceerde verschil tussen onrechtmatigheid (ja) en aansprakelijkheid (nee) duidelijk.

Conclusie: geef de Groningers erkenning, niet alleen in woord maar ook in daad

Ondanks dat de rechterlijke macht de Groningse gedupeerden op veel punten gelijk geeft, zijn zij uiteindelijk afhankelijk van de NAM en de Nederlandse Staat voor de effectuering van de uitspraken. In de afgelopen jaren hebben de Nederlandse Staat en de NAM hun excuses aangeboden. De rust is echter, letterlijk en figuurlijk, nog niet teruggekeerd. Het ingestelde hoger beroep in de zaak over de vergoeding voor de waardedaling helpt daar niet bij. Het oprichten van een duidelijk en transparant schadefonds, waarmee vergoedingen van (voldoende omvang en genormeerde) bedragen worden geregeld, welke inhoudelijk zijn onderbouwd, en in het kader waarvan gedupeerden ook zelf een ‘stem’ krijgen, wellicht wel. Daarvoor moet het civielrechtelijke getouwtrek echter wel worden losgelaten. Dat is dan de (geringe) prijs die betaald moet worden voor welvaart op zo’n grote schaal.

Rijnhout schreef eerder over de aansprakelijkheid van de NAM in samenwerking met UCALL- collega’s Gijselaar en Emaus, ‘Gasboringen in Groningen en de aansprakelijkheid van de NAM’, AA 2014, p. 801-813.