De crimineel en het begrotingstekort: eigen bijdragen voor veroordeelden en het sanctiestelsel

De bezuinigingen slaan om zich heen in het juridische werkveld. De griffierechten zijn verhoogd en op de rechtsbijstand wordt gekort. Daarnaast wil het kabinet misdadigers verplichten om bij te dragen aan de kosten voor hun strafproces, de zorg voor slachtoffers en het verblijf in een justitiële inrichting of het gebruik van een enkelband. Daartoe hebben minister Opstelten en staatssecretaris Teeven (Veiligheid en Justitie) twee conceptwetsvoorstellen opgesteld die dergelijke eigen bijdragen in het leven roepen: een voorstel aangaande de kosten voor detentie en een voorstel aangaande kosten voor strafvordering en slachtofferzorg.

Onlangs hebben de verschillende beroepsgroepen geadviseerd over deze twee conceptwetsvoorstellen (Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming, Raad voor de rechtspraak, Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak, en de Nederlandse Orde van Advocaten over de voorstellen aangaande kosten voor detentie en aangaande kosten voor strafvordering en slachtofferzorg). Zij zijn unaniem kritisch en adviseren, op de Raad voor de rechtspraak na, de conceptwetsvoorstellen niet in te dienen.

In de adviezen wordt er onder andere op gewezen dat de resocialisatie van veroordeelden door deze eigen bijdragen in het gedrang komt, hetgeen tot recidive kan leiden, en dat de gestelde (financiële) doelen niet realistisch zijn. Een ander kritiekpunt dat wordt genoemd behelst de klacht dat de eigen bijdragen als een extra straf zullen gaan fungeren. In het verlengde van dit laatste kritiekpunt zal ik me hier richten op enkele specifieke gevolgen van de conceptwetsvoorstellen voor het strafrechtelijk sanctiestelsel, namelijk ten aanzien van (het aantal) uitspraken waarbij geen straf of maatregel wordt opgelegd (artikel 9a Sr) en de ontnemingsmaatregel (artikel 36e Sr). Naar mijn mening zullen de voorstellen een grote invloed hebben op het sanctiestelsel, die door de bewindslieden niet of onvoldoende lijkt te zijn doordacht.

De voorstellen

Het voornemen om veroordeelden mee te laten betalen aan de genoemde kosten vloeit voort uit het regeerakkoord van de PvdA en de VVD (p. 73), en is uitgewerkt in twee conceptwetsvoorstellen. Het eerste conceptwetsvoorstel, aangaande de eigen bijdrage voor verblijf in een justitiële inrichting, voorziet in een verplichting voor de veroordeelde om te betalen voor de tijd die hij in een justitiële inrichting of in een tbs-instelling doorbrengt of voor het gebruik van een enkelband. Bij een jeugdige veroordeelde zal deze eigen bijdrage worden geëist van ouders wier kind in een justitiële inrichting wordt geplaatst. De kosten voor het verblijf in een justitiële inrichting en voor elektronische detentie (de huur van een enkelband) behelzen een vast bedrag van € 16 per dag, voor een maximumduur van twee jaar (zie de conceptmemorie van toelichting). In het regeerakkoord stond nog dat de eigen bijdrage voor verblijf in een inrichting € 12,50 per dag met een maximum van zes maanden zou zijn. Ondertussen zijn zowel het bedrag als de maximale duur dus flink opgeschroefd. Indien iemand inderdaad twee jaar in een justitiële inrichting verblijft, verlaat hij die inrichting met een (in geval van een financiële sanctie: extra) schuld aan de staat van € 11.680.

Het conceptwetsvoorstel aangaande de eigen bijdrage aan de kosten van de strafvordering en de slachtofferzorg beoogt een betalingsverplichting in het leven te roepen voor de kosten van strafvordering en slachtofferzorg. De bijdrage voor deze kosten zal worden gevorderd van personen wier strafzaak is geëindigd met de oplegging van een straf of maatregel door de rechter, of met een schuldig verklaring zonder oplegging van straf (artikel 9a Sr). Niet de daadwerkelijke kosten worden verhaald, maar een vast forfaitair bedrag. Zo moet worden voorkomen dat de te betalen eigen bijdrage de verdediging ontmoedigt om bijvoorbeeld getuigen op te roepen of in hoger beroep te gaan. De hoogte van het forfaitaire bedrag (vast te stellen bij algemene maatregel van bestuur) zal wel verschillen, bijvoorbeeld naargelang de kamer die de zaak behandelt (enkelvoudig/meervoudig). Een vast deel van deze opbrengsten zal ten goede komen aan de slachtofferzorg, ook indien het een ‘slachtofferloos’ delict betreft (zie de conceptmemorie van toelichting).

De gedachte achter beide voorstellen is hetzelfde. Hoewel de opsporing, vervolging en berechting van strafbare feiten en de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke sancties bij uitstek overheidstaken zijn, is het (aldus de beide conceptmemories van toelichting, p. 1) “niet meer vanzelfsprekend dat de kosten daarvan alleen of in hoofdzaak door de samenleving worden gedragen.” De ratio van de in te voeren eigen bijdragen is gelegen in de strafbare handeling van de verdachte. Met die handeling heeft hij een strafrechtelijke reactie, al dan niet in de vorm van een sanctie, uitgelokt en daarvoor kan hij, zo betogen de minister en de staatssecretaris, verantwoordelijk worden gehouden. Het is daarom gerechtvaardigd hem te verplichten een bijdrage te laten leveren aan de kosten die daarmee worden gemaakt. De eigen bijdragen moeten € 60 miljoen op jaarbasis opleveren voor de staatskas, zo valt te lezen onder het kopje ‘Financiële consequenties’ van beide conceptmemories van toelichting. Het nieuwsbericht van de rijksoverheid maakt ondertussen gewag van een verwachte opbrengst van € 65 miljoen per jaar. Ook veroordeelde misdadigers kunnen zo hun steentje bijdragen aan het verkleinen van het begrotingstekort.

Enkele gevolgen voor het sanctiearsenaal

Aangezien de minister en staatssecretaris geen punitieve effecten beogen met de in te voeren eigen bijdragen, hebben zij deze buiten het bereik van de strafrechter gehouden: het zullen bestuursrechtelijke geldschulden worden waarop titel 4.4 van de Awb van toepassing is. Het is echter heel goed denkbaar dat de burger de eigen bijdragen wel als een straf zal ervaren. Uit hetgeen hierboven is weergegeven wordt duidelijk dat de financiële gevolgen voor de betrokkene groot kunnen zijn. Ook de beroepsgroepen wijzen erop dat de eigen bijdragen in feite een extra straf of, in de woorden van de NVvR, een “aanzienlijke verzwaring van de totale strafrechtelijke reactie” teweeg zullen brengen. De conceptwetsvoorstellen zullen immers tot gevolg hebben dat elke strafrechtelijke sanctie automatisch wordt ‘verhoogd’ met een eigen bijdrage voor de strafvordering en voor de zorg aan slachtoffers. In het geval de verdachte tijd heeft doorgebracht in voorlopige hechtenis en/of wordt veroordeeld tot een gevangenisstraf of TBS komen er nog kosten bij voor het verblijf in de inrichtingen. Een veroordeelde zal er daarom altijd financieel op achteruit gaan, ook als hem geen financiële sanctie in de zin van het Wetboek van Strafrecht wordt opgelegd.

Deze (al dan niet extra) betalingsverplichtingen blijven geheel uit het zicht van de strafrechter, zodat hij bij zijn sanctieoplegging niet precies weet in welke financiële positie hij de verdachte brengt met zijn uitspraak. Daarmee wordt het voor de strafrechter moeilijker om maatwerk te leveren, toegesneden op de situatie van de verdachte. Hem is ten tijde van de berechting immers niet precies duidelijk hoeveel de verdachte de staat is verschuldigd (zie ook het advies van de Raad voor de rechtspraak, p. 2-3). Ziet de rechter de eigen bijdragen ook als een (extra) straf, dan is te verwachten dat hij er bij de oplegging van een straf of maatregel rekening mee zal houden dat de verdachte ook al een betalingsverplichting krijgt opgelegd vanwege zijn eigen bijdragen. Het is zeer wel denkbaar dat de rechter daarom een minder hoge (financiële) sanctie zal opleggen.

Schuldigverklaringen zonder oplegging van straf of maatregel

De bijdrage aan de kosten van strafvordering en slachtofferzorg zal ook gaan gelden voor personen wier zaak is geëindigd met een schuldigverklaring zonder oplegging van straf of maatregel (artikel 9a Sr). Daarmee wordt het oordeel van de rechter dat aan deze verdachte geen sanctie moet worden opgelegd, ondergraven. Ook met een artikel 9a-uitspraak komt immers een betalingsverplichting tot stand voor de veroordeelde, waarmee hij er dus feitelijk op achteruit gaat ten opzichte van de situatie vóór de strafzaak. Als de rechter dat wil voorkomen, zal hij hem daarom moeten vrijspreken of ontslaan van alle rechtsvervolging (zonder daarbij een maatregel op te leggen). Artikel 9a Sr zal daarmee, zo is te verwachten, sterk aan betekenis verliezen. De strafrechter maakt nu immers regelmatig gebruik van de mogelijkheid die artikel 9a Sr biedt om de verdachte er zonder straf of maatregel vanaf te laten komen, terwijl hij wel schuldig is. Bovendien zal het sanctiearsenaal met dergelijke ‘valse’ vrijspraken en ontslagen van rechtsvervolging aan zuiverheid verliezen.

De ontnemingsmaatregel

Ook voor de ontnemingsmaatregel van artikel 36e Sr hebben de conceptwetsvoorstellen grote gevolgen. Deze maatregel is primair gericht op rechtsherstel, en een belangrijk gevolg daarvan is het uitgangspunt dat alleen kan worden ontnomen wat de veroordeelde daadwerkelijk heeft verkregen (zie HR 14 februari 2006, NJ 2006, 163). Elke betalingsverplichting die groter is dan het daadwerkelijk verkregen voordeel gaat verder dan nodig voor rechtsherstel en werkt daarom punitief, iets dat expliciet niet de bedoeling is bij de ontnemingsmaatregel (zie M.J. Borgers, De ontnemingsmaatregel, Bju 2001, p. 93 en 102-103).

De ontnemingsprocedure is gescheiden van de procedure in de hoofdzaak. Uit het conceptwetsvoorstel blijkt niet of het de bedoeling is dat de veroordeelde een eigen bijdrage moet gaan betalen voor de ontnemingsprocedure, maar de tekst van dat voorstel staat dat zeker toe: het voorgestelde artikel 592b Sv bepaalt dat de betrokkene een eigen bijdrage moet betalen indien de zaak is geëindigd met oplegging van een straf of maatregel door de rechter. Daarvan is bij de oplegging van een ontnemingsmaatregel, ook al gebeurt dat in een aparte procedure, ontegenzeglijk sprake (zie ook, zij het summier, het advies van de Raad voor de rechtspraak, p. 4, waar ook wordt gewezen op de gevolgen voor de onttrekking aan het verkeer). Geldt de eigen bijdrage ook voor de ontnemingsprocedure, dan zal de ontnemingsmaatregel een punitief karakter krijgen, aangezien de betalingsverplichting daarmee automatisch groter wordt dan het verkregen voordeel.

Indien een veroordeelde een aan hem opgelegde ontnemingsmaatregel niet betaalt en deze ook niet kan worden verhaald op zijn vermogen, dan kan de veroordeelde voor maximaal drie jaar in lijfsdwang worden genomen (zie artikel 36e lid 10 Sr en artikel 577c Sv). Deze lijfsdwang dient om de veroordeelde alsnog te dwingen te betalen, en is expliciet niet als een extra bestraffing bedoeld (zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 2001/02, 28 079, nr. 3, p. 9, 11 en 29). Dat past goed bij het op rechtsherstel gerichte karakter van de ontnemingsmaatregel (zie M.J. Borgers, Sancties 2002, p. 240). Aangezien deze strafvorderlijke lijfsdwang niet is uitgezonderd in het conceptwetsvoorstel aangaande de eigen bijdrage voor het verblijf in een justitiële inrichting, zou de veroordeelde moeten gaan betalen voor de lijfsdwang die hij ondergaat.

Daarmee wordt de beoogde werking van de lijfsdwang drastisch aangetast. De schuld aan de staat wordt met de eigen bijdrage verhoogd, zodat de veroordeelde meer moet betalen dan hij daadwerkelijk heeft verkregen. Dat is, zoals ik zojuist heb benoemd, in strijd met het op rechtsherstel gerichte karakter van voordeelsontneming en wel erg wrang voor een pressiemiddel dat dient om iemand tot betaling te bewegen. Het ondergaan van lijfsdwang zou dan leiden tot een hogere schuld aan de staat, waarmee de lijfsdwang alsnog een punitief karakter krijgt.

Conclusie

In de conceptmemories van toelichting wordt nagenoeg niets gezegd over deze gevolgen voor het sanctiestelsel, zodat de indruk ontstaat dat de minister en staatssecretaris niet goed hebben doordacht wat hun voorstellen teweeg zouden brengen. Gezien de mogelijk grote gevolgen, vooral voor de betrokken burgers maar zeker ook voor het sanctiearsenaal, was dat het minste dat de bewindslieden hadden kunnen doen. Het is daarom te hopen dat zij de conceptwetsvoorstellen, conform de meeste adviezen, niet indienen. Doen zij dat toch, dan is er genoeg stof voor een kritisch parlementair debat. Daarbij zouden de mogelijke gevolgen voor het strafrechtelijk sanctiestelsel een belangrijk discussiepunt moeten zijn.