De Nederlandse aanpak van nadeelcompensatie bij grote infrastructurele projecten

Grote infrastructurele projecten, zoals vliegvelden, snelwegen of treinverbindingen, hebben niet alleen voordelen voor de samenleving maar veroorzaken ook hinder voor hun directe omgeving. Na de ingebruikname van een start- en landingsbaan, spoorlijn of snelweg, zullen omwonenden hinder ondervinden in de vorm van geluidoverlast. Deze permanente geluidoverlast na ingebruikname veroorzaakt vermogensschade, in de vorm van waardevermindering van het onroerend goed van omwonenden.  In Nederland wordt erkend dat deze vorm van vermogensschade onder omstandigheden moet worden vergoed. In het Nederlandse recht hebben zowel de wetgever, de bestuursrechter als de  burgerlijke rechter erkend dat de overheid aansprakelijk kan worden gesteld voor deze vorm van schade. De rechtsgrondslag van deze aansprakelijkheid is het beginsel van de gelijkheid voor de openbare lasten (égalité devant les charges publiques). Het gaat daarbij om aansprakelijkheid voor een rechtmatige overheidsdaad (nadeelcompensatie). Hoewel het systeem van nadeelcompensatie bij grote projecten in Nederland een breed draagvlak heeft, bestaat er geen algemene wettelijke grondslag voor. Weliswaar is in 2013 een wet gepubliceerd die het égalitébeginsel beoogt te codificeren (Stb. 2013, 50), maar deze is nog steeds niet in werking getreden.  De reden is, dat de wetgever in de aanpassingswetgeving een oplossing moet vinden voor enkele lastige problemen.

Met de aanvaarding van het ongeschreven  égalitébeginsel als rechtsgrondslag voor overheidsaansprakelijkheid wordt erkend dat een rechtmatige overheidshandeling, die wordt verricht ter behartiging van het algemeen belang van de samenleving, voor een kleine groep burgers onevenredig zware schade kan veroorzaken. Het égalitébeginsel vereist dat de overheid de nadelen die voortvloeien uit  dergelijke rechtmatige overheidshandelingen, gelijk verdeelt over de samenleving. Aansprekende voorbeelden van dergelijke overheidshandelingen zijn grote infrastructurele projecten, zoals de aanleg van de HSL, Betuwelijn, en de uitbreiding van Schiphol. Een goede infrastructuur is noodzakelijk ter behartiging van het algemeen belang van de samenleving, maar brengt  niettemin  schade toe aan een kleine groep burgers die in de directe omgeving wonen. De schade die wordt veroorzaakt door rechtmatige overheidshandelingen komt voor vergoeding in aanmerking wanneer sprake is van een onevenredig zware last, die op een individu of een kleine groep burgers wordt gelegd in vergelijking tot anderen die in dezelfde positie verkeren.

In Nederland hebben grote projecten in het verleden tot massale claims geleid, afkomstig van omwonenden of ondernemers die meenden schade te lijden. Voorbeelden van grote infrastructurele projecten die hebben geleid tot een groot aantal claims zijn de uitbreiding van de luchthaven Schiphol, en de aanleg van grote spoorwegen zoals de HSL en de Betuweroute. De claims worden beoordeeld aan de hand van het égalitébeginsel. Om deze claims te behandelen worden door de overheid specifieke project-nadeelcompensatieregelingen vastgesteld, op basis waarvan benadeelde burgers een aanvraag kunnen indienen. Het bevoegd gezag neemt op deze aanvraag een besluit, waartegen bezwaar en vervolgens beroep openstaat bij de bestuursrechter. Bij grote nationale projecten, zoals de uitbreiding van Schiphol en de aanleg van de HSL, zijn er zelfs op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen speciale openbare lichamen opgericht, zoals het Schadeschap luchthaven Schiphol. Deze overheidsinstantie is bevoegd om besluiten te nemen op de aanvragen om schadevergoeding die zijn ingediend vanwege de uitbreiding van de luchthaven Schiphol.

Deze Nederlandse aanpak van schadevergoeding bij grote infrastructurele projecten is uniek in Europa. Wanneer de zogenaamde “Dutch approach” wordt gepresenteerd aan juristen uit ons omringende landen, rijst steevast de vraag waarom de Nederlands overheid dergelijke inspanningen verricht. Het systeem van nadeelcompensatie is niet uitsluitend ontwikkeld vanwege de verplichting voor een bestuursorgaan om op grond van het beginsel van de égalité devant les charges publiques een schadevergoeding toe te kennen. Nadeelcompensatie wordt ook wel de “smeerolie” van de besluitvorming genoemd. De vaststelling van een nadeelcompensatieregeling kan draagvlak creëren en besluitvormingsprocedures vergemakkelijken. Dit werkt ook preventief: door in een vroeg stadium van de besluitvorming aandacht te besteden aan de mogelijke nadelen voor omwonenden en omliggende bedrijven kunnen oplossingen worden gevonden waardoor het ontstaan van schade wordt voorkomen of gereduceerd.

Zoals gezegd, is er nog geen algemene wettelijke grondslag voor nadeelcompensatie. Op dit moment zijn er talrijke nadeelcompensatieregelingen vastgesteld, zowel door de formele wetgever als door bestuursorganen. Een bekend voorbeeld van een wettelijke regeling is de planschaderegeling in afd. 6.1  van de Wet ruimtelijke ordening. Aanvullend hebben de bestuursrechter en  de burgerlijke rechter de aansprakelijkheid op grond van het égalitébeginsel erkend, in situaties waarin geen wettelijke of buitenwettelijke nadeelcompensatieregeling voorhanden is (o.a. HR 18 januari 1991, NJ 1992, 638 (Varkensmester) en ABRvS 6 mei 1997, AB 1997, 229 (Van Vlodrop)). Al deze verschillende regelingen hebben een doolhof gecreëerd van wegen waarlangs een burger of ondernemer nadeelcompensatie kan verkrijgen.

In 2013 is de wet `Nadeelcompensatie en Schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten` gepubliceerd (Stb. 2013, 50). Deze wet is echter slechts gedeeltelijk in werking getreden, voor zover de bepalingen betrekking hebben op onrechtmatig overheidshandelen. Het deel van de wet dat ziet op schadevergoeding bij rechtmatig overheidshandelen  (nadeelcompensatie) is nog niet in werking getreden.  Art. 4:126 Awb zal een uniforme wettelijke grondslag bieden voor de toekenning van schadevergoeding bij rechtmatige overheidsdaad, maar deze bepaling is nog niet in werking getreden. De wetgever ziet zich voor enkele lastige vraagstukken geplaatst, die in de aanpassingswetgeving moeten worden opgelost, zoals de ruime reikwijdte van art. 4:126 Awb, de afstemmingsproblemen met bijzondere wettelijke schaderegelingen zoals de hiervoor genoemde planschaderegeling in de Wro, alsmede de vaagheid van de materiële normen zoals “het normale maatschappelijke risico”.  De regering streeft er naar dat de nadeelcompensatieregeling in de Awb in 2016 in werking zal treden, maar ik betwijfel of dit haalbaar is.  Daarnaast vraag ik me af of deze nadeelcompensatieregeling in de Awb een (volledige) oplossing kan bieden voor grote infrastructurele projecten. Hoewel de reikwijdte van de Awb-regeling heel ruim is, biedt de  regeling naar mijn mening geen oplossing voor grote infrastructurele projecten, waarbij meerdere overheidsinstanties betrokken zijn. De Awb-regeling gaat uit van aansprakelijkheid van één bestuursorgaan voor de schade die is ontstaan in het kader van de rechtmatige uitoefening van een publiekrechtelijke taak of bevoegdheid. Bij de uitvoering van grote projecten worden vaak meerdere besluiten vastgesteld door diverse bestuursorganen. In het kader van de beoordeling van aanvragen om nadeelcompensatie kunnen in dergelijke situaties ingewikkelde vragen rijzen, zoals de vraag aan welk van de besluiten de schade kan worden toegerekend en welk bestuursorgaan aansprakelijk is voor de schade. In het kader van deze grote projecten zullen aparte projectregelingen waarschijnlijk nog steeds wenselijk zijn, om aan de burger één loket te bieden  voor het indienen van een aanvraag.

De eindconclusie is dat Nederland een unieke aanpak van schadevergoeding bij grote infrastructurele projecten kent, maar dat een uniforme wettelijke grondslag voor nadeelcompensatie nog steeds ontbreekt.  Het huidige nadeelcompensatie-doolhof leidt tot veel onduidelijheid bij de burger en vanuit dat oogpunt is het wenselijk dat de uniforme nadeelcompensatieregeling spoedig in werking treedt. De vraag is echter of de knelpunten voor de invoering van de Awb-regeling op korte termijn  zullen worden opgelost.