Het EVRM en de klimaatzaak: toetsing aan niet van toepassing zijnde normen

Het kan u nauwelijks zijn ontgaan: op 24 juni jongstleden heeft de Rechtbank Den Haag vonnis gewezen in de zaak die stichting Urgenda aanhangig heeft gemaakt om de Staat te bewegen om de uitstoot van broeikasgassen – in het bijzonder  CO2 – in Nederland vergaand te reduceren. Tot verbazing van velen en niet de minsten heeft de rechtbank de Staat bevolen om de uitstoot zodanig te beperken dat deze in Nederland in 2020 ten minste 25% lager is dan in 1990. De klimaatzaak heeft veel aandacht gekregen. Tot nu toe is één aspect daarbij nog onderbelicht gebleven: de rol van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Dit verdrag komt aan de orde zowel in het kader van de beoordeling van de vraag of de Staat met het huidige klimaatbeleid inbreuk maakt op een subjectief recht van Urgenda, als bij de ontvankelijkheid van Urgenda als gevolmachtigde van 886 personen. Hoe moeten de (schaarse) overwegingen van de rechtbank met betrekking tot het EVRM worden geduid? Als inspiratiebron? Maar hoe werkt dat dan?

Aan haar vorderingen heeft Urgenda onder meer ten grondslag gelegd dat de Staat geen adequaat klimaatbeleid voert en daarmee een inbreuk op artikel 2 en/of artikel 8 EVRM maakt en/of in strijd handelt met de zorgvuldigheid die in het maatschappelijke verkeer betaamt. Met betrekking tot de eerstgenoemde grondslag heeft de rechtbank overwogen dat Urgenda zich niet rechtstreeks op het EVRM kan beroepen omdat Urgenda zelf niet kan worden aangemerkt als een direct of indirect slachtoffer in de zin van artikel 34 EVRM (r.o. 4.45). Deze overweging kan ik goed volgen. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) volgt dat niet-gouvernementele organisaties zich alleen kunnen beroepen op de rechten waarvan zij zelf slachtoffer zijn (zie bijvoorbeeld EHRM 12 oktober 1988, 11921/86 (Kontakt Information-Therapie & Hagen/Oostenrijk)). Aangezien een stichting niet in zijn recht op leven en/of privéleven kan worden aangetast, zou een verzoekschrift in Straatsburg niet-ontvankelijk worden verklaard. De aard van genoemde rechten is simpelweg niet in overeenstemming te brengen met de aard van de rechtspersoon die het desbetreffende recht inroept. Dat de statutaire doelstellingen van Urgenda zo worden uitgelegd dat zij mede de bescherming van de (inter)nationale samenleving tegen een schending van artikel 2 of artikel 8 EVRM omvatten, maakt dit niet anders (r.o. 4.45; vgl. bijvoorbeeld EHRM 11 juni 2013, 65542/12 (Stichting Mothers of Srebrenica e.a./Nederland), § 115).

Vervolgens overweegt de Rechtbank Den Haag dat artikelen 2 en 8 EVRM wel als inspiratiebron kunnen dienen bij de invulling en concretisering van de ongeschreven zorgvuldigheidsnorm van artikel 6:162 BW (r.o. 4.46). Omdat artikel 6:162 lid 2 BW een open norm is, kan de rechtbank verdragsbepalingen gebruiken om deze te concretiseren. Met betrekking tot horizontale rechtsverhoudingen – verhoudingen tussen burgers onderling – is in de literatuur ook betoogd dat het de voorkeur verdient om de bescherming van grondrechten via deze route te laten verlopen (Van Maanen, NTBR 2013/38; Asser/Hartkamp & Sieburgh 6-IV 2015/71). Zo kan de rechter zich ter beoordeling van de vordering tot schadevergoeding in een procedure die individuele slachtoffers van de gasboring in Groningen tegen de NAM hebben aangespannen bij de invulling van de open norm van de maatschappelijke betamelijkheid, laten inspireren door verplichtingen die uit het EVRM voortvloeien (zie een eerdere blogpost over Gasboringen in Groningen, het EVRM en de aansprakelijkheid van de NAM en Gijselaar, Rijnhout & Emaus, AA 2014, p. 801-813). In deze zaak kunnen artikelen 2 en artikel 8 EVRM aanknopingspunten bieden voor een rechterlijke beslissing.

De Urgenda-zaak betreft echter een andere situatie. Er is hier immers geen sprake van een horizontale rechtsverhouding. Het gaat om een procedure tussen Urgenda en de Staat: een verticale rechtsstrijd dus. Bovendien, en belangrijker, krijgt een wettelijke norm waarvan expliciet door de rechtbank is overwogen dat die niet van toepassing is, op deze wijze via een omweg toch werking in het rechtsgeschil. Dat maakt dat de overweging van de rechtbank – op zijn zachtst gezegd – verbazing wekt. Zij gaat verder dan de verdragsstaten bij het tekenen van het verdrag hebben kunnen voorzien. Terwijl een stichting niet in zijn recht op leven en/of privéleven kan worden aangetast, kan zij zich toch beroepen op de (positieve) verplichtingen die op grond van artikel 2 en/of artikel 8 EVRM zijn geformuleerd. Het had naar mijn opvatting ten minste in de rede gelegen dat daar meer overwegingen aan zouden zijn gewijd.

Een mogelijke oplossingsrichting voor het geschetste probleem van een niet-toepasselijke norm die toch werking heeft, is een correctie-Langemeijer-achtige benadering. De correctie Langemeijer wordt toegepast om het relativiteitsvereiste te corrigeren. Op grond van het relativiteitsvereiste (artikel 6:163 BW) is de dader van een daad die in strijd met een wettelijke norm en derhalve onrechtmatig is, slechts dan jegens de benadeelde aansprakelijk voor de door die daad veroorzaakte schade, wanneer de geschonden norm strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden (zie bijvoorbeeld HR 7 mei 2004, ECLI:NL:HR:2004:AO6012 (Duwbak Linda)). Als dat niet het geval is kan de overtreden wettelijke norm volgens de Hoge Raad een van de factoren zijn die een rol speelt bij de beantwoording van de vraag of er maatschappelijk onzorgvuldig is gehandeld (HR 17 januari 1958, NJ 1961, 568; HR 16 september 1988, NJ 1989, 505). Daardoor kunnen belangen die door de relativiteit van de norm eigenlijk zijn uitgesloten, alsnog mee worden gewogen. In de Urgenda-casus gaat het echter niet om de relativiteit, maar dient het probleem zich al in een eerder stadium aan, namelijk bij de vaststelling of artikel 2 en/of artikel 8 EVRM überhaupt van toepassing zijn. Een zelfde soort redenering zou hier wellicht op analoge wijze kunnen worden toegepast, te meer nu in het EVRM slechts minimumnormen zijn vastgelegd. Een verdergaande rechtsbescherming op nationaal niveau – middels de inkleuring van de zorgvuldigheidsnorm – behoort dan ook tot de mogelijkheden. Dat betekent wel dat we een nieuw leerstuk aan het aansprakelijkheidsrecht moeten toevoegen: de Urgenda-correctie.

Deze nieuwe wijze van doorwerking van het EVRM heeft in de klimaatzaak overigens weinig kwaad gedaan, omdat deze uiteindelijk niet beslissend was. Naast enkele overwegingen over de milieurechtelijke beginselen en het beschermingsbereik van de artikelen 2 en 8 EVRM staat de rechtbank alleen in het kader van de aan de Staat toekomende beleidsvrijheid kort stil bij het EVRM. In dat verband overweegt de rechtbank dat wanneer een grote kans bestaat op verwezenlijking van gevaarlijke klimaatverandering met ernstige levensbedreigende gevolgen voor mens en milieu, op de Staat de verplichting rust om maatregelen te nemen om burgers daartegen te beschermen (r.o. 4.74). In die situatie is de beleidsvrijheid beperkt(er), zo lijkt de rechtbank te willen zeggen. De 886 mee procederende individuele eisers kunnen zich naar het oordeel van de rechtbank überhaupt niet op het EVRM beroepen omdat zij onvoldoende gegevens hebben overgelegd om te kunnen vaststellen dat zij een sterker belang hebben bij de vorderingen dan Urgenda zelf. Onderzoek hiernaar kan in haar ogen achterwege blijven omdat de vorderingen van de personen niet kunnen leiden tot een andere beslissing (r.o. 4.109). Dat neemt echter niet weg dat het gaat om een principieel probleem dat nadere doordenking verdient alvorens verder te worden toegepast. Daarbij is haast geboden want dezelfde problematiek zal in de nabije toekomst zeer waarschijnlijk ook in andere procedures gaat spelen. Denk aan de al eerder genoemde kwestie van de gaswinning in Groningen, waarbij door verschillende stichtingen rechtszaken aanhangig zijn gemaakt (zie het recente themanummer van het NJB over Gaswinning in Groningen, NJB 2015, Afl. 26)).