Ingrijpen in Syrië en het probleem van het volkenrechtelijk mandaat

Gisteren kondigde de Tweede Kamerfractie van de PvdA aan dat de Kamerleden na lange twijfels toch akkoord gaan met militair ingrijpen in Syrië. Aangenomen wordt dat Nederland deel gaat nemen aan bombardementsmissies op infrastructuur en depots die worden gebruikt door IS, om de terreurbeweging daarmee zo te verzwakken dat lokale rebellen de strijd op de grond kunnen winnen. In haar aankondiging vermeldde de PvdA dat er “inmiddels” sprake is van een volkenrechtelijk mandaat, waarmee ingrijpen wordt toegestaan onder het internationaal recht. Die term, ‘volkenrechtelijk mandaat’, komt vaak terug in discussies rond militair ingrijpen, en stond centraal in de discussie rond de oorlog in Irak in 2003. Het mandaat voor ingrijpen in Syrië is echter twijfelachtig, en dat maakt ingrijpen onverstandig.

De kern van het jus ad bellum, het gedeelte van het internationaal recht dat deze kwesties beheerst, is artikel 2(4) van het VN Handvest. Op grond daarvan is het staten in beginsel verboden geweld tegen elkaars territoriale integriteit of onafhankelijkheid te gebruiken, of daarmee te dreigen. Deze regel kent twee uitzonderingen: zelfverdediging, en autorisatie van de VN Veiligheidsraad. De Veiligheidsraad heeft op grond van hoofdstuk VII van het VN Handvest de exclusieve bevoegdheid gekregen namens de internationale gemeenschap op te treden en staten toe te staan geweld te gebruiken, waardoor er in dit kader ook vaak gesproken wordt van het collectief veiligheidsrecht. Wanneer er op één van deze gronden een gerechtvaardigd beroep kan worden gedaan, is er sprake van een volkenrechtelijk mandaat.

Met betrekking tot Syrië is van autorisatie vermoedelijk geen sprake. Weliswaar heeft de Veiligheidsraad Resolutie 2249 over de dreiging van IS en Al-Nusra aangenomen, maar die biedt geen juridische basis voor ingrijpen in Syrië tegen de wil van die staat in. Het sleutelwoord autoriseren (“authorizes”), waarmee de Raad een nieuwe bevoegdheid tot ingrijpen creëert, komt er niet in voor. De Resolutie laat heeft het in paragraaf 5 slechts over “calls upon”, roept op tot het nemen van maatregelen. Daarnaast bevat Resolutie 2249 geen verwijzingen naar hoofdstuk VII, terwijl dat in alle voorgaande Resoluties wel gebruikelijk is als de Veiligheidsraad geweldgebruik toestaat.

De ambiguïteit van de Resolutie zit hem erin dat de Veiligheidsraad in dezelfde paragraaf oproept om “all necessary means” in te zetten, de standaard terminologie voor geweldgebruik. Zonder nieuw afgegeven mandaat moet die term echter zo geïnterpreteerd worden dat ze staten slechts oproept die middelen in te zetten die al tot hun beschikking stonden onder het internationaal recht; gewapend ingrijpen en schending van de Syrische territoriale integriteit hoort daar in beginsel niet toe. Die ambiguïteit is vermoedelijk bewust; de ‘all necessary means’-formulering kan een politieke rechtvaardiging bieden om toch in te grijpen, terwijl staten als Rusland en China kunnen volhouden dat er geen VN-mandaat is afgegeven. Daarmee roept de Resolutie herinneringen op aan de strijd om de interpretatie van Resolutie 1973, die in 2011 werd gebruikt om actief ingrijpen in Libië te rechtvaardigen.

Dan rijst de vraag of ingrijpen gerechtvaardigd kan worden als zelfverdediging, erkend in artikel 51 van het VN Handvest. Prof. Nollkaemper is die mening toegedaan in zijn hoedanigheid als Externe Volkenrechtelijke Adviseur van de Minister van Buitenlandse Zaken. Zelfverdediging hoeft niet alleen te worden uitgevoerd, een staat kan andere staten om hulp te vragen. Een organisatie als de NAVO is gebaseerd op dit principe van collectieve zelfverdediging. Collectieve zelfverdediging van Koeweit was tevens de basis voor het mandaat tot geweldgebruik tegen Irak, door de multinationale coalitie in de Eerste Golfoorlog. Volgens Nollkaemper kunnen andere Staten nu Irak ondersteunen in zelfverdediging tegen aanvallen van Islamitische Staat vanuit de Syrische stad Raqqa.

Het probleem bij zelfverdediging is echter dat er in de klassieke opvatting pas sprake kan zijn van zelfverdediging als die plaatsvindt in reactie op een gewapende aanval (“armed attack”) van een andere staat. Deze opvatting wordt onder andere gehuldigd door het Internationaal Gerechtshof in de Nicaragua-zaak, en herhaald in het Palestinian Wall-advies. Weliswaar zal de grondoorlog die IS met Iraakse troepen en andere groepen uitvecht op Iraaks territorium uitvecht zeker te kwalificeren zijn als gewapende aanval, maar daarmee verandert er nog weinig aan het feit dat IS geen Staat is. Dit wordt overigens noch door Nollkaemper, noch door andere commentatoren geclaimd. In beginsel zou het recht op zelfverdediging dus niet opgaan tegen IS.

Genoeg juristen zijn de mening toegedaan dat het geldende jus ad bellum op een achterhaalde opvatting van internationaal recht berust. Staten zijn al lang niet meer de enige spelers in internationale vrede en veiligheid, en het klassieke concept van interstatelijke oorlogen legt het in aantal ver af tegen intrastatelijke of burgeroorlogen. Het lijkt logischer om ook een recht op zelfverdediging tegen niet-statelijke actoren te erkennen. Er valt zelfs te beargumenteren dat staten dit stilletjes al hebben gedaan, door niet te protesteren tegen de Amerikaanse inval in Afghanistan als reactie op de aanslagen van 11 september 2001. Nollkaemper stelt daarbij dat er een groeiende acceptatie is voor de stelling dat staten het recht hebben in te grijpen wanneer de staat op wiens territorium de gewapende groep opereert, zelf niet in staat is of niet zinnens is in te grijpen en te voorkomen dat de groep verdere schade aanricht.

Voor die opvatting valt zeker wat te zeggen. Steeds meer staten rechtvaardigen het gericht doden van terroristen in andere met een beroep op deze nieuwe, gewoonterechtelijke norm. De vraag is echter of een brede erkenning van het recht op zelfverdediging tegen gewapende groepen niet voor grotere problemen zorgt, zeker als het de basis gaat vormen voor grootschalig militair ingrijpen. Een dergelijke norm kan niet slechts worden toegepast op het conflict in Syrië, maar zou algemeen geldend zijn. Daarmee zouden bijvoorbeeld staten als Rwanda, Oeganda en de Congo dus ook het recht krijgen gewapend in te grijpen op elkaars territorium om grensoverschrijdende rebellenbewegingen aan te pakken. Juist in dat gebied kan dat tot een opnieuw oplaaien van etnische conflicten leiden, zeker als zulk ingrijpen een respons uitlokt van de staat op wiens territorium dat gebeurt. Zelfs in de Syrische context levert het problemen op: het regime van Assad zou met een beroep op dergelijke regel ingrijpen tegen Koerdische strijders die vanuit Irak opereren kunnen rechtvaardigen.

Internationaalrechtelijke normen zijn per definitie wederkerig, en het verleden leert dat op iedere actie vroeg of laat een reactie volgt. Dat betekent dat zelfs een moreel verdedigbare wijziging van de regels onbedoelde gevolgen kan hebben. Eerdere afwijkingen van de basisregels van het collectief veiligheidsrecht, zoals in 1999 in Kosovo berustte in meer of mindere mate ook op gerechtvaardigde motieven. Destijds werd het gebrek aan een Veiligheidsraadresolutie opgevangen met een beroep op ‘humanitaire interventie’. Die ‘norm’ wordt nu echter door Rusland aan Westerse staten tegengeworpen wanneer die de interventie in Oekraïne bekritiseren. Over de vergelijkbaarheid van die twee voorbeelden en de juistheid van het Russische argument valt te twisten; het punt is dat de toekomstige neveneffecten niet altijd te overzien zijn. Iets vergelijkbaars zal vermoedelijk gebeuren wanneer de internationale gemeenschap vasthoudt aan de hierboven besproken rechtvaardiging voor ingrijpen in Syrië.

Zoals gezegd, over het al dan niet bestaan van een volkenrechtelijk mandaat voor ingrijpen is altijd discussie mogelijk; een puur juridische discussie zal niet tot een definitief antwoord leiden. Daarmee is de keuze tot ingrijpen en interpretatie van de relevante rechtsregels verworden tot een hoofdzakelijk politieke keuze: welke interpretatie van het internationaal recht komt het beste uit, gegeven de directe belangen en capaciteiten van de betrokken partijen in binnen- en buitenland. Het kan goed zijn dat humanitaire overwegingen centraal stonden voor de PvdA-fractie. Het is eveneens mogelijk dat na het debacle rond terugtrekking uit Afghanistan, beide coalitiepartijen weinig trek hadden nog meer internationaal prestige in te leveren door niet mee te doen met een internationale coalitie tegen IS. Wat duidelijk is, is dat militair ingrijpen in Syrië veel verder strekkende gevolgen heeft dan ‘slechts’ de militaire strijd tegen IS. Wat we daarbij op zijn minst zouden moeten verwachten is een goed doordachte positie over de volkenrechtelijke rechtvaardiging ervan, willen we niet over een aantal jaar weer een Commissie-Davids moeten instellen. Het is te hopen dat de PvdA zich dat voldoende realiseert.