Een schadefonds ingesteld na terroristische aanslagen? En de daadwerkelijke behoeften van de slachtoffers dan?

Verschillende nationale overheden hebben de laatste jaren fondsen geïntroduceerd om de vergoeding van schade als gevolg van een terroristische aanslag ter hand te nemen. Onderzoek naar het Amerikaanse 9/11-schadefonds biedt inzicht in de behoeftes van de slachtoffers na een terroristische aanslag. Daaruit blijkt dat de behoeftes van deze slachtoffers verder gaan dan een financiële uitkering. Maar is het daarom wel zo’n goed idee om via zo’n fonds enkel financiële vergoeding aan te bieden? Na de aanslagen in Parijs en op vliegveld Zaventem is deze vraag helaas (weer) actueel geworden. In dit blog wordt daarom stilgestaan bij het onderzoek dat is verricht naar het 9/11-schadefonds en de behoeften van slachtoffers en hun nabestaanden.

De 9/11-aanslagen zijn één van de grootste rampen in de Amerikaanse geschiedenis. Een reactie van de overheid kon dan ook niet uitblijven: er werd militair ingegrepen in Afghanistan en Irak. Verder besloot de Bush-administration om de slachtoffers van 9/11 te compenseren voor hun leed. Niet omdat de Amerikaanse overheid aansprakelijk zou zijn, maar uit solidariteit met de slachtoffers en ten behoeve van de (financiële) bescherming van vliegtuigmaatschappijen en hun verzekeraars. Elf dagen na de ramp werd daarom het ‘September 11^th Victim Compensation Fund’ (hierna: 9/11-fonds) ingesteld.

Het 9/11-fonds stond open voor slachtoffers die op het moment van de aanvallen of direct daarna, gewond zijn geraakt en voor de nabestaanden van degenen die zijn overleden bij het Wold Trade Center, het Pentagon, of op de plek van het neergestorte vliegtuig in Shanksville. Zowel slachtoffers als hun nabestaanden konden dus een beroep doen op het fonds, en zij ontvingen in beginsel een volledige vergoeding van schade. Er werd vergoeding toegekend voor zowel de materiële als de immateriële schade. De omvang van het smartengeldbedrag werd vastgesteld naar gelang de omvang van het lichamelijke letsel. De eventueel vanwege het letsel of overlijden ontvangen voordelen (collateral benefits, zoals uitkeringen uit (levens)verzekeringen) werden van het totaalbedrag afgetrokken. Hoger beroep tegen de beslissing van het fonds of herziening van het toegewezen bedrag was niet mogelijk. Als iemand een beroep deed op het fonds, moest namelijk afstand worden gedaan van het recht om via de regels van tort law een schadevergoeding te vorderen.

Het fonds is de meest verregaande financiële tegemoetkoming die de Amerikaanse overheid ooit uit solidariteitsoverwegingen heeft geboden. In totaal heeft het fonds circa zeven biljoen dollar uitgekeerd, hetgeen niet raar is aangezien 97% van de slachtoffers een beroep heeft gedaan op het fonds. Het fonds lijkt dus een groot succes te zijn geweest, maar deze cijfers zeggen niets over de vraag hoe de slachtoffers van 9/11 het fonds eigenlijk hebben ervaren. Daarnaar zijn verschillende onderzoeken gedaan, waarvan de resultaten in het onderstaande (te) kort en (te) bondig worden samengevat. Met name zal worden stilgestaan bij de onderzoeken van Hadfield, respectievelijk Bornstein en Poser. In deze onderzoeken zijn de ervaringen van de 9/11-slachtoffers en –nabestaanden geïnventariseerd door middel van interviews en/of vragenlijsten.

Hadfield (2008) interviewde personen die hebben meegewerkt aan de vorming van het fonds en nam een schriftelijke enquête af onder de slachtoffers of hun nabestaanden; daarop kwamen 155 bruikbare reacties van slachtoffers en nabestaanden. Zij sloot het onderzoek af met 30 (vervolg)interviews met slachtoffers en nabestaanden die in de enquête hadden aangegeven mee te willen werken. Hadfield plaatst haar onderzoeksresultaten in het licht van de menselijke behoefte aan naming, framing and blaming. In het geval van de 9/11-ramp was het eenvoudig om de schade te benoemen, maar was het lastiger om iemand aan te wijzen als schuldige. Afgezien van het feit dat de primaire schadeveroorzakers (de terroristen) waren overleden en dus niet meer ter verantwoording konden worden geroepen, bleek dat de slachtoffers ook anderen de schuld gaven van de ramp, zoals de vliegtuigmaatschappijen en overheidsorganen. In lijn met deze gedachte staat het betoog van Tyler en Thorisdottir (2003) die stellen dat de 9/11-slachtoffers behoefte hadden aan ‘moral accountability’, aan iemand om moreel verantwoordelijk te houden. Het zou kunnen zijn dat de Amerikaanse overheid, door het instellen van het fonds, zelf doelwit is geworden van ‘moral blame’ door de slachtoffers. Er heeft geen grootschalig feitenonderzoek plaatsgevonden naar degenen die primair verantwoordelijk waren, waardoor het vrijwel direct ingestelde fonds gezien kon gaan worden als een cover up voor overheidsorganen wier activiteiten zouden hebben bijgedragen aan de aanslagen.

Uit het onderzoek van Hadfield blijkt inderdaad – geheel in lijn met het bovenstaande – dat de beslissing om te gaan procederen via tort law niet altijd is ingegeven door materiële behoeften. Hadfield had een te kleine respons om met zekerheid de redenen te kunnen geven voor de keuze voor een aansprakelijkheidsrechtprocedure, maar zij concludeert dat een deel van de slachtoffers koos voor die procedure vanwege de informatie die daarmee beschikbaar zou komen. Ook kon daarmee iemand verantwoordelijk worden gehouden. Een procedure zou er bovendien voor kunnen zorgen dat in de toekomst niet dezelfde fouten gemaakt worden. Een beroep op het schadefonds werd door sommigen zelfs beschouwd als immoreel; belastinggeld zou dan worden gebruikt om te voorkomen dat de vraag gesteld en beantwoord zou worden wie er eigenlijk verantwoordelijk was voor de ramp.

Van de respondenten die wel een beroep deden op het fonds, gaf 57 % aan dat de keuze daarvoor moeilijk of zeer moeilijk was geweest. Die keuze werd als moeilijk ervaren vanwege redenen van zowel financiële als niet-financiële aard. Echter, de niet-financiële redenen, zoals de behoefte aan bestraffing, informatie, verandering, het gevoel dat het onjuist was om het vorderingsrecht op te moeten geven, en het gevoel dat het fonds was ingesteld om families het zwijgen op te leggen, domineerden. Ook werd het afstand doen van het reguliere vorderingsrecht als erg ongepast of ongepast beschouwd. Het merendeel van de respondenten gaf aan dat het in de toekomst beter zou zijn om slachtoffers een tegemoetkoming te geven uit een fonds én de mogelijkheid om een declaratoir vonnis ten aanzien van de aansprakelijkheidsvraag te verkrijgen. Uit Hadfield’s studie bleek verder dat de keuze voor het fonds in plaats van voor een civiele procedure veelal een negatieve was, ingegeven door financiële nood, leeftijd (iemands kans om te sterven tijdens een civiele procedure) en het besef dat aansprakelijkheidsprocedures uiteindelijk ook niet tot het gewenste effect zouden leiden, bijvoorbeeld voor wat betreft de gewenste informatievoorziening.

Het onderzoek van Bornstein en Poser (2007) (via een vragenlijst, N=71) gaat (onder andere) over de ervaren distributieve rechtvaardigheid van de uitkering uit het fonds. Mensen hebben complexe en pluriforme kijk op de verdeling van middelen. Distributieve rechtvaardigheid gaat over de ervaren rechtvaardigheid bij die verdeling. Uit hun onderzoek blijkt dat slechts 31,9% van de respondenten de uitkering eerlijk vonden, en slechts 15,6% vond de uitkering eerlijk in vergelijking met de uitkering die anderen ontvingen. Bijna twee derde van de respondenten (64,3%) vond dat het fonds, door verschillende uitkeringen toe te kennen, verschillende waarde toekende aan het menselijk leven. Ook de verrekening met andere uitkeringen werd (door 78,5% van de respondenten) als oneerlijk bestempeld. Ondanks dit niet-rooskleurige beeld van het fonds, was 66,2% van de respondenten van mening dat als in de toekomst zich wederom een vergelijkbare situatie zou voordoen, er een vergelijkbaar schadefonds zou moeten worden ingesteld. Dat zou kunnen betekenen dat de introductie van een fonds op zich voor herhaling vatbaar is, maar dat wellicht beter gewerkt kan worden met standaardbedragen.

Hoewel Amerikanen geen Nederlanders zijn, zijn de bovenstaande inzichten niettemin interessant voor de vraag of het mogelijk instellen van schadefondsen uit solidariteitsoverwegingen in Nederland een goed idee zou kunnen zijn, en zo ja, hoe dat dan vorm zou moeten krijgen. Wij kennen uiteraard al het Schadefonds Geweldmisdrijven. Op dit fonds kunnen slachtoffers van geweld- en zedenmisdrijven een beroep doen en zal dus ook openstaan voor terrorismeslachtoffers. De ervaringen daarmee zijn positief, zo blijkt uit het onderzoek van Mulder. Uit haar onderzoek blijkt dat het fonds positief werkt ten aanzien van slachtoffererkenning, gevoelens van rechtvaardigheid (‘sense of justice’) en emotionele ondersteuning. Ook verlaagt de uitkering in de meeste gevallen de pijn en het lijden van slachtoffers, stimuleert de uitkering het ‘coping proces’ (de mate waarin mensen opgewassen zijn tegen problemen of tegenslagen) en bevestigt de uitkering het gevoel dat de slachtoffers niet zelf schuldig waren. Overigens vertoont de hoogte van de vergoeding geen correlatie met de tevredenheid met de uitkering. Ook de hoogte van het inkomen van het slachtoffer was niet voorspellend voor de mate van tevredenheid met de uitkering. Een verband tussen de tijd die nodig is voor besluitvorming over een uitkering en de tevredenheid met de uitkering bestond wel. Respondenten die vonden dat er vrij vlot was beslist, waren tevredener dan de respondenten die het gevoel hadden dat de besluitvorming lang had geduurd. Tot slot zijn procedurele aspecten relevant, zoals het zelf kunnen invullen van het aanvraagformulier, de mate waarin contact is geweest tussen het slachtoffer en het fonds en, als gezegd, het tijdsverloop tussen het indienen van de aanvraag en de beslissing.

De ervaringen met het Schadefonds Geweldmisdrijven zijn dus – gemiddeld genomen – positief en een uitkering kan positief zijn voor het slachtoffer dat een beroep doet op het fonds. Maar geldt dat ook voor Nederlandse terrorismeslachtoffers? Mulder heeft onderzoek gedaan naar slachtoffers van geweld- en zedenmisdrijvenmisdrijven, niet naar die van terroristische aanslagen. Toegegeven, terroristen kunnen geweld- en zedenmisdrijven plegen, maar de massale maatschappelijke impact van bijvoorbeeld een aanslag en (mede daarom) de behoeften van terrorismeslachtoffers, kunnen anders zijn. Het aantal (plotselinge) slachtoffer is dan immers veelal omvangrijk en de daders zullen vaak zijn overleden, waardoor strafrechtelijke vervolging of civiel schadeverhaal onmogelijk is. De vraag wat de reactie van de Nederlandse overheid zou moeten zijn na een terroristische aanslag, is dus nog niet beantwoord. Zoals Tylor en Thorisdottir eerder stelden:

‘Legislators, as well as legal scholars, tend to assume that what people want when they have been harmed is a fast solution that provides them with a high level of material rewards – monetary compensation – or, at the very least, a “fair” monetary settlement.’ (T. R. Tyler and H. Thorisdottir, ‘A psychological perspective on compensation for harm: examining the September 11^th victim compensation fund’, 53 DePaul Law Review (2003), p. 359)

Zou echter de enkele uitkering uit een fonds na een terroristische aanslag als positief worden ervaren door slachtoffers? Of moet een overheid meer doen, zoals informatievergaring en iemand verantwoordelijk houden voor aanslagen (‘blaming’)? Of zou een uitkering door de overheid en informatievergaring hand in hand moeten gaan? En, zo ja, hoe wordt dat proces idealiter vormgegeven? Ten slotte, hoe wordt een compensatiefonds idealiter ingericht?

Helder is dat schadefondsen worden ingezet als financiële tegemoetkoming, terwijl slachtoffers en nabestaanden ook andere dan financiële behoeftes hebben. Illustratief voor de immateriële menselijke behoeften zijn de mediaberichten over de vordering van de nabestaanden van de aanslag op Vliegveld Zaventem. Eén van hen stelde: „Veel vragen blijven onbeantwoord. We weten niets. Alleen dat ze dood is. De Belgen hebben mijn zus vermoord! Ik ga daartegen vechten.” De vraag hoe een Nederlands schadefonds idealiter wordt ingericht om tegemoet te komen aan de financiële en niet-financiële behoeftes van slachtoffers van (bijvoorbeeld) terroristische aanslagen moet nog worden beantwoord. Helaas ontkomen ook wij in Nederland er anno 2016 niet aan om serieus te gaan nadenken over het antwoord op deze vraag.