Aansprakelijkheid voor schade door gasboringen (2): de Rechtbank Noord-Nederland stelt aansprakelijkheid Nederlandse Staat vast, maar wijst vergoeding af

In onze blog van 7 maart jl. belichtten wij de overwegingen van de Rechtbank Noord-Nederland die leidden tot het oordeel dat de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) onder andere aansprakelijk is voor geleden en nog te lijden immateriële schade door mensen die boven het Groningenveld wonen en hebben gewoond. In dit tweede blog over het vonnis van 1 maart staat, zoals aangekondigd, het ‘hoe en waarom’ centraal van het oordeel van de rechtbank dat de Staat onzorgvuldig heeft gehandeld. Dat oordeel leverde geen schadevergoedingsverplichting, maar wel de nodige stof tot discussie op.

De vordering jegens de Staat was, zoals ook de vordering jegens de NAM, gebaseerd op de artikelen 6:177 BW (risicoaansprakelijkheid voor exploitanten van mijnbouwwerken) en 6:162 BW (onrechtmatige daad) (zie hierover Gijselaar, Rijnhout & Emaus 2014). De in totaal 127 eisers vorderden vergoeding van geleden en nog te lijden immateriële schade en vermogensschade vanwege onrechtmatig handelen jegens hen. De Staat verweerde zich in de eerste plaats door te stellen dat het handelen van de NAM hem niet kan worden toegerekend. Hij verweerde zich verder met de stelling dat ‘er geen sprake [is] van algemeen of concreet toezichtsfalen.’ Ook overigens zou er geen grond voor aansprakelijkheid van de Staat zijn.

De rechtbank overweegt voor wat het eerste punt over de toerekening betreft, dat de vraag of de NAM als onderdeel van de Staat heeft te gelden niet relevant is in deze verhouding, maar enkel van belang is voor de vraag of uit het EVRM verplichtingen voor de NAM kunnen voortvloeien (r.o. 4.1.2). De rechtbank sluit zich dus aan bij het verweer van de Staat. Ten onrechte, menen wij. Uit de uitspraken van het EHRM in de zaak Woś t. Polen volgt namelijk dat indien kan worden vastgesteld dat er sprake is van zogenaamde ‘public authority’, de Staat in Straatsburg op gedragingen door een (formeel) privaat orgaan kan worden aangesproken (Harris e.a. 2014, p. 82). Het Hof zag zich in de zaak Woś t. Polen voor de vraag gesteld of Polen kon worden aangesproken op gedragingen door the Polish-German Reconciliation Foundation die compensatie toekende aan onder meer personen die in de Tweede Wereldoorlog als dwangarbeider te werk zijn gesteld. Tegen beslissingen van de stichting was geen beroep mogelijk. Klager stelde dat dit in strijd was met artikel 6 EVRM en sprak daarop de Poolse Staat aan. Het EHRM overwoog in rechtsoverweging 72 van zijn ontvankelijkheidsbeslissing voor deze zaak:

‘In the Court’s view, the exercise of State powers which affects Convention rights and freedoms raises an issue of State responsibility regardless of the form in which these powers happen to be exercised, be it for instance by a body whose activities are regulated by private law. The Convention does not exclude the transfer of competences under an international agreement to a body operating under private law provided that Convention rights continue to be secured […]. The responsibility of the respondent State thus continues even after such a transfer.’

In zijn daaropvolgende uitspraak ten gronde komt het EHRM tot de conclusie dat artikel 6 EVRM inderdaad is geschonden.

Op de hiervoor beschreven wijze wordt voorkomen dat Staten zich al te gemakkelijk van hun verdragsverplichtingen kunnen bevrijden door hun taken door private organen te laten uitvoeren. Voor de Nederlandse rechtsorde betekent dit dat als sprake is van ‘public authority’ getoetst dient te worden of door de NAM is gehandeld in strijd met de verplichtingen die uit een of meer EVRM-rechten voortvloeien. In dat geval is namelijk sprake van een schending van het EVRM waarop onzes inziens, gezien het in Woś t. Polen door het EHRM overwogene, de Staat direct kan worden aangesproken. Er is dan immers sprake van onrechtmatig handelen in de zin van een schending van een publiekrechtelijk voorschrift, te weten een schending van een of meer bepalingen in het EVRM (Parlementaire geschiedenis BW Boek 6, Art. 6.3.1.1., T.M., p. 615; zie ook: Engelhard 2010, p. 16, onder verwijzing naar Barkhuysen 2004, p. 48). Of de NAM daadwerkelijk beschouwd kan worden als een private onderneming waarvan de gedragingen aan de Staat kunnen worden toegerekend, is nog maar de vraag. Dat neemt echter niet weg een dergelijke toetsing in onze ogen had moeten plaatsvinden.

De afwijzing door de rechtbank van de verantwoordelijkheid van de Staat voor het vermeend verdragschendend handelen door de NAM brengt ons bij het tweede punt dat betrekking heeft op de eigen verantwoordelijkheid van Staat. De rechtbank beslist dat de beving in Huizinge op 16 januari 2012, maar zeker het rapport van 22 januari 2013 van het Staatstoezicht op de Mijnen met bevindingen over de aardbevingsgevoeligheid uitgevoerd naar aanleiding van die beving, aanleiding had moeten zijn voor de Staat om de gasproductie te reduceren. Dit betekent, aldus de rechtbank, dat de Staat sinds januari 2013 zijn zorgplicht ‘onvoldoende heeft ingevuld’ (r.o. 4.1.12.2). De rechtbank geeft ook een ‘einddatum’ voor deze onrechtmatige daad. Dat is de datum waarop de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een voorlopige voorziening heeft getroffen die een verlaging inhoudt van de maximaal te winnen hoeveelheid gas tot 27 miljard kubieke meter. Maar zoals gezegd heeft de constatering dat de Staat zijn zorgplicht onvoldoende heeft ingevuld de rechtbank geen aanleiding gegeven tot het aannemen van een schadevergoedingsverplichting. De rechtbank oordeelt dat niet is gebleken dat de beweerdelijk geleden schade het gevolg is van het ‘toezichtsfalen’ in de hiervoor genoemde periode (r.o. 4.1.12.3).

Bij de laatstgenoemde overweging kunnen, bezien in het licht van het EVRM, kanttekeningen worden geplaatst. Naar onze mening had het door eisers aangevoerde mogelijk kunnen leiden tot compensatie van door hen geleden immateriële schade. Zoals door eisers namelijk ook betoogd, vloeien uit artikel 2 (recht op leven) en artikel 8 (recht op onder meer lichamelijke integriteit) van genoemd verdrag verplichtingen voor de Staat voort om de mensen die boven het Groningenveld wonen en hebben gewoond, te beschermen. Tot die verplichtingen horen de verplichting te voorzien in een effectief wettelijk en bestuurlijk kader, bestaande uit onder andere vergunningssystemen en toezichts- en handhavingsinstrumenten en ook de verplichting tot preventief (feitelijk) handelen (zie bijvoorbeeld EHRM 30 november 2004, 48939/99 (Öneryildiz t. Turkije)). Dat laatste betekende in Öneryildiz t. Turkije bijvoorbeeld, dat op de Turkse Staat, omdat hij wist of had kunnen weten van een reëel en onmiddellijk risico voor het leven van (in dit geval) meerdere personen, een verplichting rustte om maatregelen te treffen die naar redelijke verwachting tot afwending van het risico leiden.

Een (in de literatuur) nog onderbelicht gebleven aspect uit de rechtspraak van het EHRM is dat in geval van een (materiële) schending van artikel 2, en in ‘appropriate cases’ ook in geval van schending van artikel 8 EVRM, vergoeding voor daardoor geleden immaterieel nadeel in principe, aldus het EHRM, als remedie beschikbaar moet zijn. Zoals door het EHRM in onder meer de zaak Brincat t. Malta is overwogen, geldt de verplichting tot compensatie vanwege immaterieel nadeel ook als de schending bestaat in een nalaten door de autoriteiten om bescherming te bieden tegen handelingen door anderen. Dat betekent dat (ook) wanneer de Staat ten onrechte zijn (materiële) positieve verplichtingen niet heeft vervuld, op grond van het EVRM compensatie van immateriële schade dient te worden geboden. Of sprake is van een schending van een of meer EVRM-rechten, gaat de rechtbank echter in het geheel niet na. Dat terwijl de aanwezigheid van een eventuele schending van betekenis is voor de aanwezigheid van eventueel rechtens relevant nadeel dat vergoed dient te worden.

Om te bezien of sprake is van een schending van een of meer EVRM-rechten zou moeten worden getoetst of de (positieve) verplichtingen die het Hof in zijn rechtspraak heeft geformuleerd door de Staat zijn vervuld. In de onderhavige zaak lijken door eisers een aantal verplichtingen, toegespitst op gevaarlijke activiteiten, aan de orde te zijn gesteld. Eisers verwijten de Staat volgens de rechtbank allereerst te hebben nagelaten ervoor te zorgen dat uit het Groningenveld ‘geen of minder gas zou worden gewonnen’ (r.o. 4.1.6). Het gaat hier in feite om een toepassing van het voorhanden zijnde wettelijk en bestuurlijk kader. Naast dit verwijt, hebben eisers ook aangevoerd dat de minister niet heeft ingegrepen toen bleek dat in het jaar 2014 meer gas was gewonnen dan op grond van zijn laatste wijzigingsbesluit was toegestaan (r.o. 4.1.13.1). Het betreft hier een concreet toezichtsfalen (vgl. De Jong & Gijselaar, NTBR 2016/6). Ten slotte lijkt de Staat ook een nalaten om feitelijke maatregelen te treffen te worden verweten, in de vorm van een nalaten onderzoek te doen en informatie te verschaffen (r.o. 4.1.13.1). Het is de vraag of deze verwijten terecht zijn en hadden kunnen leiden tot het eindoordeel dat een of meer bepalingen in het EVRM zijn geschonden. Of heeft de Staat alles overziende met het oog op artikel 2 en/of 8 EVRM (parallel aan de besluitvorming ten aanzien van de gaswinning en mede in aanmerking nemende de maatregelen op het gebied van het programma van versterking van gebouwen) voldoende maatregelen getroffen?

Mocht het door ons hiervoor besprokene tot het oordeel leiden dat in strijd met het EVRM is gehandeld, dan dient vergoeding van immaterieel nadeel mogelijk te zijn en biedt de eerder in onze blog van 7 maart beschreven route van de ‘persoonsaantasting op andere wijze’ in de zin van artikel 6:106 lid 1 sub b BW grond om deze vergoeding van immateriële schade toe te kennen. Als eenmaal is vastgesteld dat de Staat inbreuk heeft gemaakt op artikel 2 en/of 8 EVRM, is het de inbreuk op zichzelf die maakt dat sprake is van een dergelijke persoonsaantasting op andere wijze.

Voor wat het oordeel van de rechtbank in de verhouding eisers-Staat betreft, komen wij aldus tot de conclusie dat in de eerste plaats wel degelijk had moeten worden vastgesteld of de gedragingen door de NAM aan de Staat kunnen worden toegerekend in de zin van het recht onder het EVRM, zodat de Staat ook zou kunnen worden aangesproken op vermeend inbreukmakend handelen door de NAM. Verder menen wij dat het belangrijk is voor het handelen door de Staat om niet alleen vast te stellen of er onzorgvuldig en aldus onrechtmatig is gehandeld, maar ook om concreet vast te stellen of de Staat een of meer bepalingen in het EVRM heeft geschonden. Als dat laatste het geval zou zijn, werkt dat, zoals hiervoor uitgewerkt, immers door in de schadevergoedingsverplichting.

Jessy Emaus & Ellen Gijselaar