Bewegingen van overheidsaansprakelijkheidsrecht

Een van de belangrijkste ontwikkelingen in en op de grenzen van het aansprakelijkheidsrecht betreft het overheidsaansprakelijkheidsrecht. In een groot aantal landen, waaronder Nederland, zijn belangrijke wettelijke hervormingen op het terrein van overheidsaansprakelijkheidsrecht doorgevoerd. Voorts is er sprake van een aanhoudende stroom van – voor de ontwikkeling van het aansprakelijkheidsrecht – belangrijke jurisprudentie hier te lande en daarbuiten. De afgelopen decennia heeft bovendien het Hof van Justitie van de Europese Unie een uniform stelsel van lidstaataansprakelijkheid voor schending van Unierecht ontwikkeld en heeft ook de rechtspraak van het Europese Hof van de Rechten van de Mens het overheidsaansprakelijkheidsrecht beïnvloed en geëuropeaniseerd.  Te midden van deze bewegingen rijst de vraag of het Nederlandse overheidsaansprakelijkheidsrecht in of uit de pas loopt met andere rechtsstelsels, of Nederland met andere woorden een inhaalslag heeft te maken.

Ondanks de belangrijke invloed die bewegingen in het overheidsaansprakelijkheidsrecht hebben op de ontwikkeling van het aansprakelijkheidsrecht in het algemeen, is het overheidsaansprakelijkheidsrecht tot voor kort bewust buiten de initiatieven van de Europese rechtswetenschap tot het ontwerpen van gemeenschappelijke beginselen van aansprakelijkheidsrecht gelaten. De recente studie van de European Group on Tort Law brengt hierin verandering. Deze studie, getiteld ‘The Liability of Public Authorities in Comparative Perspective’ beoogt bij te dragen aan het begrip en de versterking van het hedendaagse overheidsaansprakelijkheidsrecht in een groot aantal Europese en enkele niet-Europese rechtsstelsels. Bovendien wil de European Group on Tort Law de mogelijkheden tot harmonisatie en de formulering van gemeenschappelijke beginselen van overheidsaansprakelijkheidsrecht adresseren. Daarnaast zag onlangs een tweede rechtsvergelijkende studie het licht. De Société de législation comparée presenteerde het boek La responsabilité de la puissance publique. Daarin worden voor een zeventiental rechtsstelsels de grondslagen van de overheidsaansprakelijkheid en het schadebegrip belicht. Ook het Utrecht Centre for Accountability and Liability Law (UCALL) onderzoekt de grenzen van het overheidsaansprakelijkheidsrecht en zet daartoe de rechtsvergelijking in als methode van onderzoek naar de rechtsontwikkeling.

Onlangs hebben wij in een recente rechtsvergelijkende bijdrage voor het tijdschrift Overheid & Aansprakelijkheid geïllustreerd hoe het overheidsaansprakelijkheidsrecht door policy-argumenten, oftewel rechtspolitieke argumenten, wordt gevormd. Wat betreft die argumenten kan een onderscheid worden gemaakt tussen i) normatieve argumenten; ii) economische argumenten; iii) institutionele argumenten; en iv) rechtssystematische argumenten. Hierbij is een zekere overlap mogelijk. Wanneer bijvoorbeeld wordt opgemerkt dat  moet worden voorkomen dat  een claimcultuur ontstaat, dan kan hierin zowel een normatief argument (het is moreel niet wenselijk) als een economisch argument (de maatschappelijke kosten in verband met de claims zijn te hoog) als een rechtssystematisch argument (het gerechtelijke apparaat mag niet worden overspoeld met claims) worden herkend. Een blik op de historische evolutie van het overheidsaansprakelijkheidsrecht in binnen- en buitenland legt een beweging van immuniteiten naar op het eerste gezicht al maar toenemende aansprakelijkheid bloot, maar tegelijkertijd zijn tegengestelde tendensen zichtbaar. Het overheidsaansprakelijkheidsrecht ontwikkelt zich niet lineair, maar veeleer in golfbewegingen. Deze golfbewegingen worden mede ingezet door tijdgebonden policy-argumenten die ook samenhangen met de bijzondere positie van overheden.

Een tendens nodigt vaak een tegenreactie uit. Zo hadden in Italië lange tijd de argumenten tegen een vergaande overheidsaansprakelijkheid de overhand, maar worden deze thans overschaduwd door een tegengestelde argumentatie. In Nederland wordt juist gehoord dat de (te) ver uitgedijde overheidsaansprakelijkheid weer wordt (of moet worden) ingeperkt. Een vergelijkbare ontwikkeling is er in Engeland, Wales en Israël te ontwaren. Bovendien spelen tegengestelde tendensen soms ook op hetzelfde moment en is er bijvoorbeeld sprake van inperking van overheidsaansprakelijkheid op één punt en uitbreiding op een ander punt. Ook dat maakt dat een potentiële lineaire ontwikkeling in haar verloop verstoord wordt. Gezichtspunten pleiten meer dan eens zowel voor als tegen een verdere uitbreiding van overheidsaansprakelijkheid. Sommige argumenten zetten immers tegelijkertijd beide tegengestelde tendensen kracht bij. Voorbeelden kunnen dit verduidelijken. Enerzijds moet worden vermeden dat overheidsorganen door een (te) ver strekkende aansprakelijkheid gelimiteerd worden in hun macht en mogelijkheden om het publieke belang te dienen, maar anderzijds brengt juist het feit dat zij over deze macht en deze bijzondere mogelijkheden beschikken, een bijzondere verantwoordelijkheid en vergaande aansprakelijkheid mee. Een tweede voorbeeld biedt de omstandigheid dat de overheid over publieke middelen beschikt. Aan de ene kant vormen deze middelen een bron voor compensatie van benadeelde burgers, maar aan de andere kant kunnen vergaande aansprakelijkheid en de plicht tot compensatie deze middelen alsook de capaciteiten om de publieke taken uit te voeren, uitputten. Het is aldus zaak een goede balans te vinden. Dit versterkt het beeld dat met de inzet van policy-argumenten de beleidsrichting, van inperking dan wel uitdijing, niet gegeven is.

Vanuit een rechtsvergelijkend perspectief kunnen wij constateren dat het Nederlandse overheidsaansprakelijkheidsrecht in de pas loopt met andere rechtsstelsels. De grote lijnen van ontwikkelingen hier te lande en daarbuiten komen min of meer overeen, zij het dat deze als gezegd in golfbewegingen gaan en niet op zichzelf staan, maar deel uitmaken van tijd- en cultuurgebonden veranderingen in denken over verantwoordelijkheid, recht en politiek. Alom beïnvloedt de bijzonderheid van de overheid haar aansprakelijkheid. Dit komt om te beginnen door de macht die haar is toegekend, die een sterkere mate van kwetsbaarheid van de burger meebrengt. Voorts impliceert de inning van publieke gelden een bijzondere verantwoordelijkheid daarvoor. Verantwoordelijkheid wordt tevens ingegeven door het wetgevende, politieke en democratische proces. Verder beïnvloedt de nood aan een goede balans van machten de aan te leggen normen, alsook de rol van de rechter enerzijds en die van de politiek anderzijds. Tot slot kleurt ook het belang van effectieve en efficiënte publieke diensten de grenzen van verantwoordelijkheid.

In Nederland en sommige andere landen (zoals België, Denemarken, Israël, Italië, Noorwegen, de Verenigde Staten en Zuid-Afrika) leidt dit ertoe dat regels uit het op zich toepasselijke gemene aansprakelijkheidsrecht worden aangepast zodra overheidshandelen in het spel is. In andere landen (waaronder Oostenrijk, Spanje, Tsjechië en Zwitserland), waar de aansprakelijkheid van de overheid of specifieke vormen daarvan door aparte regimes bestreken wordt, beïnvloeden de beginselen van algemeen aansprakelijkheidsrecht deze regimes. De wijze van aanpassing van het gemene aansprakelijkheidsrecht aan de bijzondere positie van de overheid, dan wel die van aanpassing van het bijzondere recht aan de beginselen van algemeen aansprakelijkheidsrecht, verschilt naar gelang de vorm van het overheidsoptreden. De speelruimte van de overheid vergroot naarmate de politieke beladenheid van het handelen in kwestie toeneemt. Zij verkleint naarmate het handelen meer gelijkenis met privaat handelen vertoont. In sommige landen (zoals Duitsland, Engeland en Wales) is dit uitgangspunt in het systeem verdisconteerd, door voor verschillende vormen van overheidsoptreden verschillende regimes te hanteren. In Nederland en veel andere landen, waar een algemeen regime voor al het overheidshandelen geldt, wordt hetzelfde resultaat bereikt door de toepasselijke maatstaven of criteria te versoepelen of aan te scherpen.

In aanvulling op het voorgaande, wordt melding gemaakt van het feit dat er binnenkort een themanummer in het tijdschrift Overheid & Aansprakelijkheid over staatsaansprakelijkheid wegens onrechtmatige rechtspraak verschijnt. Onder redactie van UCALL’ers Ortlep en Widdershoven en met bijdragen van onder meer UCALL’ers Giesen en Keirse, wordt in dat themanummer veel aandacht besteed aan de interne en externe rechtsvergelijking en de Europese invloeden. Een algemene lijn is dat gepleit wordt voor een verruiming van het Nederlandse overheidsaansprakelijkheidsrecht voor onrechtmatige rechtspraak, maar tevens is een algemene lijn dat het huidige Nederlandse regime niet achterloopt op de zuster regimes in andere rechtsstelsels. Weliswaar bestaan er op dat onderwerp discrepanties tussen het nationale en het Europese recht, maar dat geldt elders in Europa ook en hier en daar zelfs nog in sterkere mate. Staatsaansprakelijkheid voor rechterlijke fouten is alom onderhevig aan stringente beperkingen van materiële en/of procedurele aard. Daar waar het staatsaansprakelijkheid voor rechterlijke fouten aangaat, heerst dus een tendens van terughoudendheid. De Nederlandse rechtspraak zou, als daarin de eerste gesignaleerde pogingen om de criteria voor staatsaansprakelijkheid voor onrechtmatige rechtspraak te versoepelen, worden gecontinueerd, een tij keren.

Uit de bovenstaande rechtsvergelijkende studies spreekt grote diversiteit. Dit maakt het verstaanbaar dat het prematuur wordt geacht om algemene Europese beginselen van overheidsaansprakelijkheidsrecht te formuleren. Desalniettemin is in de geschetste pluriformiteit toch ook common ground te ontwaren. Zonder meer gemeengoed is dat de overheid een bijzondere positie toekomt in het aansprakelijkheidsrecht. Alom geldt eveneens dat de antwoorden op de vraag welke vorm van bijzondere aandacht aangewezen is, niet door louter juridisch dogmatische argumentatie worden ingegeven, maar veeleer door policy. Gemeengoed is voorts dat het beginsel van aansprakelijkheid van de Staat nergens onverkort geldt, zeker niet waar het aansprakelijkheid voor rechterlijk optreden aangaat. Er worden alom uiteenlopende beperkende voorwaarden verbonden aan de toepassing van dit beginsel. De conclusie voor ons land is dat het Nederlandse overheidsaansprakelijkheidsrecht goed bij is en eigenlijk meer dan dat. Nederland mag zich beschouwen als een van de beste meisjes van de klas.

Anne Keirse & Rolf Ortlep