Relativiteitsbenadering bij EU-aansprakelijkheid: gewenste resultaat?

Iedereen kent het, gebouwen moeten een energielabel hebben over hoe energie(on)zuinig een gebouw is. Deze verplichting is gebaseerd op EU-milieuregelgeving. Vele bedrijven hebben in die markt vooruitlopend en onder aanmoediging van de overheid investeringen gedaan, zoals het opleiden van personeel voor het kunnen afgeven van een energielabel. Kunnen die bedrijven jegens de Staat met succes schadevergoeding vorderen als de Staat die EU-milieuregelgeving niet of onjuist implementeert? Daarover gaat de hier besproken zaak EnergyClaim.

Relativiteitsbenadering Hof van Justitie

Om die vraag te kunnen beantwoorden, komen we in het juridisch-technisch vaarwater van het relativiteitsvereiste, en dan ook nog eens bezien in het licht van het Unierecht. Ook voor Unierechtelijke aansprakelijkheid is het relativiteitsvereiste een voorwaarde. Dit betekent dat is vereist dat de geschonden Unierechtelijke norm ertoe strekt particulieren rechten toe te kennen, meer precies dat de schade die een particulier stelt als gevolg van die schending te hebben geleden onder de beschermingsdoelstelling van die norm valt. Uit de rechtspraak volgt dat het Hof van Justitie het Unierechtelijke relativiteitsvereiste ruimer invult dan de nationale rechter het nationale relativiteitsvereiste. Daar waar laatstgenoemde geen relativiteit lijkt aan te nemen als de geschonden norm primair andere belangen dan die van particulieren beschermt, is het voor het Hof om het even of de betreffende Unierechtelijke norm als geheel ook andere doelen nastreeft en is het voldoende als die norm ook een zekere bescherming aan particulieren beoogt te bieden. Twee voorbeelden ter illustratie.

De zaak Danske Slagterier gaat om een verbod dat Duitsland van 1993 tot 1999 had ingesteld op de invoer van vlees van niet-gecastreerde varkens, aangezien dat vlees een duidelijke seksuele geur zou hebben. Tot dat doel werd een EU-richtlijn in het Duitse recht omgezet dat voor varkens een grenswaarde van 0,5 mg/g androstenon gold. Aangezien Deens varkensvlees niet aan deze grenswaarde voldeed, omdat varkens in dat land niet werden gecastreerd, werden vele partijen Deens varkensvlees door de Duitse autoriteiten afgekeurd. Eind 1998 stelde het Hof van Justitie vast dat Duitsland door het stellen en toepassen van de genoemde grenswaarde die EU-richtlijn had geschonden. Ruim een jaar later vorderde Danske Slagterier, een brancheorganisatie van Deense coöperatieve slachthuizen en varkenshouders, bij de Duitse rechter een schadevergoeding wegens schending van het Unierecht. Volgens Duitsland mocht de vordering niet slagen vanwege het relativiteitsvereiste, aangezien de genoemde EU-richtlijn slechts voorzag in de verplichtingen voor de lidstaten om bij de import van vers vlees bepaalde keuringsvoorschriften toe te passen en zij daarom niet zou beogen om rechten aan particulieren te bieden. Het Hof wijst die benadering af en zet de richtlijnverplichtingen van de lidstaat om in een daarmee corresponderend recht van particulieren om vers vlees dat aan de EU-voorwaarden voldoet, te kunnen verkopen in een andere lidstaat.

Het tweede voorbeeld van de ruime relativiteitsbenadering door het Hof van Justitie betreft de zaak Leth. Leth had Oostenrijk aansprakelijk gesteld voor de vermogensschade door een vermindering van de waarde van haar woning, omdat de bevoegde autoriteit de uitbreiding van een vliegveld, gelegen in de buurt van die woning, had vergund zonder dat de door de zogeheten Mer-richtlijn voorgeschreven milieueffectbeoordeling was verricht. Het Hof oordeelt dat die vermogensschade onder de beschermingsdoelstelling van de Mer-richtlijn valt, voor zover die schade het rechtstreekse economische gevolg is van de milieueffecten van het project. Dat kan het geval zijn als de blootstelling aan lawaai, die is terug te voeren op het vliegveld, aanzienlijke gevolgen voor de mens heeft, in de zin dat een door het lawaai getroffen woning haar functie minder goed kan vervullen en dat het milieu van de mens, de kwaliteit van zijn bestaan en eventueel zijn gezondheid worden aangetast. In zoverre is er aan het relativiteitsvereiste voldaan. Met andere woorden, omdat de waardevermindering van de woning rechtstreeks voortvloeit uit de met de Mer-richtlijn strijdige verslechtering van het milieu van Leth en die richtlijn er juist toe strekt om bij te dragen aan de kwaliteit van haar milieu, kan Leth in zoverre vermogensrechten ontlenen aan die richtlijn. Het Hof voegt daaraan wel toe dat (vergoedbare) economische schade als rechtstreeks gevolg van de milieueffecten van het project moet worden onderscheiden van economische schade die niet rechtstreeks voortvloeit uit die milieueffecten, zoals bepaalde concurrentienadelen. Voor dergelijke concurrentieschade wordt niet voldaan aan het relativiteitsvereiste.

Zaak EnergyClaim

De Hoge Raad is in de zaak EnergyClaim geconfronteerd met een cassatieberoep tegen een uitspraak van het Gerechtshof Den Haag. Het gerechtshof had de schadevordering van EnergyClaim, een stichting die de belangen van bedrijven in de energiebesparingsbranche behartigt, tegen de Staat vanwege de niet (onjuiste) omzetting van de zogeheten EPB-richtlijnen over de energieprestaties van gebouwen afgewezen. Die richtlijnen schrijven niet alleen een energielabel voor maar ook dat de certificering moet gebeuren door onafhankelijke deskundigen. Zoals in de inleiding is opgemerkt, hebben vele bedrijven in die markt vooruitlopend op de Europese regelgeving en onder aanmoediging van de overheid investeringen gedaan, zoals het opleiden van personeel voor het kunnen afgeven van een energielabel.

Het afwijzende oordeel van het gerechtshof was, net als dat van de rechtbank, voornamelijk gebaseerd op het ontbreken van Unierechtelijke relativiteit. Volgens het gerechtshof hebben de EPB-richtlijnen de bescherming van milieubelangen tot doel, dienen zij ook de belangen van eigenaars en gebruikers van gebouwen die baat hebben bij duidelijkheid over de energieprestaties van gebouwen, maar zijn zij niet bedoeld om de belangen te dienen van de bedrijven waarvoor EnergyClaim opkomt. Uit niets blijkt dat die richtlijnen (mede) in het leven zijn geroepen om hen in staat te stellen om omzet te genereren. Het beroep dat EnergyClaim doet op de ruime toepassing van het relativiteitsvereiste door het Hof van Justitie in de zaken Danske Slagterier en Leth, wordt door het gerechtshof niet gehonoreerd. Dit omdat er geen sprake is van een nauwe samenhang tussen de belangen van de bedrijven om omzet te genereren en de doelstelling van de EPB-richtlijnen om energieprestaties van gebouwen te verbeteren. Het gaat veeleer om indirecte economische gevolgen, die op één lijn kunnen worden gesteld met de concurrentienadelen genoemd door Hof in de zaak Leth. Hieraan voegt het gerechtshof toe dat EnergyClaim zich onvoldoende onderscheidt van andere ondernemingen die economische gevolgen ondervinden van de niet of onjuiste implementatie van de EPB-richtlijnen. Indien ten aanzien van EnergyClaim zou worden geoordeeld dat aan het relativiteitsvereiste is voldaan, zou zulks ook gelden voor al die andere ondernemingen. Daarmee zou de kring van personen wier schade voor vergoeding in aanmerking komt niet meer goed kunnen worden afgebakend, waarmee het relativiteitsvereiste zijn betekenis zou verliezen, aldus het gerechtshof.

Op 19 oktober 2018 verwerpt de Hoge Raad het ingestelde cassatieberoep. De Hoge Raad oordeelt, evenals het gerechtshof, dat de EPB-richtlijnen niet ertoe strekken om rechten toe te kennen aan met het opstellen van energiecertificaten belaste deskundigen. Daartoe overweegt hij dat met die richtlijnen is beoogd te komen tot positieve milieueffecten als gevolg van verbeterde energieprestaties van gebouwen. Om die doelstelling te verwezenlijken, voorzien de EPB-richtlijnen in maatregelen die onder meer bestaan in het bepalen van de energieprestatie van gebouwen, het stellen van eisen aan die energieprestatie en in energiecertificering van gebouwen. Deze energiecertificering moet worden verricht door gekwalificeerde of erkende deskundigen die hetzij zelfstandig hetzij in dienst van een openbaar of particulier orgaan daartoe energieprestatiecertificaten verstrekken. Het feit dat voor de verwezenlijking van de doelstelling de betrokkenheid van met het opstellen van energiecertificaten belaste deskundigen vereist is, betekent volgens de Hoge Raad niet dat de economische en financiële belangen van deze deskundigen worden beschermd door die richtlijnen, en evenmin dat die belangen – zoals aan de orde was in de zaak Leth – zodanig nauw samenhangen met de door die richtlijnen nagestreefde doelstellingen dat zij op die grond onder het beschermingsbereik van die richtlijnen vallen.

Gewenste resultaat?

Het is geen wilde voorspelling dat over het oordeel van de Hoge Raad de komende tijd veel geschreven gaat worden, zoals of de vergelijking met de zaak Leth (wel) helemaal opgaat en of met recht is afgezien om het Hof van Justitie prejudiciële vragen te stellen. Voor nu zit ik met een ander punt. Als het gaat om het relativiteitsvereiste staan mij altijd de woorden van Schoordijk bij dat een norm uit zichzelf geen strekking heeft, wij geven aan de norm een strekking. Wij interpreteren de norm naar een wenselijk resultaat toe. Het gewenste resultaat dat EnergyClaim jegens de Staat niet met succes schadevergoeding kon vorderen, omdat anders de kring van personen wier schade voor vergoeding in aanmerking komt niet meer goed kunnen worden afgebakend, waarmee het relativiteitsvereiste zijn betekenis zou verliezen, klinkt ook door in het oordeel van de Hoge Raad. De lezer herkent hierin wellicht het zogeheten en het in het kader van de overheidsaansprakelijkheid veelgebruikte floodgate-argument. Het hanteren van een dergelijk argument, dat gebaseerd is op een aanname, is moeilijk te verdedigen bij de vaststelling dat de Staat de Europese milieuregelgeving niet of onjuist heeft geïmplementeerd. Het gewenste resultaat was in elk geval niet het beschermen van het milieubelang, dat in deze zaak samenviel met de vele bedrijven die vooruitlopend en onder aanmoediging van de overheid investeringen hebben gedaan voor het kunnen afgeven van een energielabel…