De afdoening van seksueel misbruik: rust en ruimte gevraagd

Onlangs verscheen het door Ucall onderzoekers geschreven rapport Verruiming van de aangifteplicht voor ernstige seksuele misdrijven? Onderzocht is of een verruiming van de bestaande aangifteplicht van artikel 160 Sv zou bij kunnen dragen aan een verbetering van de ontsluiting van informatie over seksueel misbruik aan de strafrechtelijke autoriteiten. De bepaling ziet enkel op de verkrachting (artikel 242 Sr), voor andere ernstige seksuele misdrijven geldt dat een ieder daarvan aangifte mag doen, maar daartoe niet is verplicht (artikel 161 Sv). De directe aanleiding voor het onderzoek was de motie Groothuizen c.s. Deze motie maakte deel uit van een aantal moties en Kamervragen die vorige jaar zomer werden ingebracht bij het parlementaire debat over de aanpak van kindermishandeling. Tegelijkertijd speelde destijds de onthulling van seksueel misbruik binnen de gemeenschap van de Jehova’s getuigen, en de weigering van het bestuur om medewerking te verlenen aan een strafrechtelijk onderzoek. Dat was de aanleiding om in het onderzoek ook aandacht te besteden aan de vraag of de strafbaarheid van het nalaten aangifte te doen door bestuurders seksueel misbruik binnen de eigen organisatie verruimd zou dienen te worden. Die strafbaarheid is nu beperkt, want geldt op grond van artikel 136 Sr enkel voor het nalaten aangifte te doen van een voorgenomen verkrachting. 

Na verkenning van theorie en praktijk hebben we geconcludeerd dat er momenteel onvoldoende draagvlak is voor een wetswijziging. Noch voor een verruiming van de aangifteplicht van artikel 161 Sv, noch voor een verruiming van artikel 136 Sr is bijval te vinden, althans niet binnen het werkveld. De betrokken organisaties geven aan dat zo’n wetswijziging onwenselijk is en zeker geen praktische meerwaarde zou hebben. In theorie kan een verruimde aangifteplicht in theorie de ontsluiting van informatie over seksueel misbruik richting de politie en het Openbaar Ministerie bevorderen. Immers iedere burger is dan verplicht diens kennis over seksueel misbruik te delen met de politie. Beroepskrachten die wij spraken betwijfelen echter of burgers daadwerkelijk over zullen gaan tot het doen van aangifte. Seksueel misbruik is in de regel moeilijk waarneembaar voor derden en twijfels over de juistheid van de waarnemingen staan het doen van aangifte door derden in de weg. Daarnaast speelt de wens om geen (familie)relaties op het spel te zetten en de menselijke neiging om weg te willen kijken van onwelgevallig gedrag. Bovendien zet een aangifte de politie meteen in een formele positie, want het opnemen van een aangifte betekent dat de politie gehouden is deze door te zenden aan het Openbaar Ministerie. Weliswaar gebeurt dat niet altijd, maar het is wel de regel. En dat strookt niet met de handelingsruimte die de politie zegt nodig te hebben wanneer het gaat om de aanpak van seksueel misbruik. Overigens heeft ook de hulpverlening behoefte aan handelingsruimte. Afhankelijk van het feit of de zaak dat toelaat wordt het van belang geacht het seksueel misbruik en daarmee samenhangende risico’s in kaart te brengen en op grond daarvan een plan van aanpak op te stellen. Dat kan inhouden dat de politie wordt geïnformeerd en de zaak een strafrechtelijk vervolg krijgt, maar dat hoeft niet per se het geval te zijn.

Dat roept wellicht vragen op, want bij seksueel misbruik lijkt de inzet van het strafrecht haast onvermijdelijk. Het gaat immers om ernstige rechtsschendingen, gepleegd tegen individuen die zichzelf daartegen niet kunnen beschermen. Hoewel de ernst en strafbaarheid van de feiten door niemand wordt bestreden, geven de betrokken professionals (inclusief de politie en de vertegenwoordigers van het Openbaar Ministerie) aan vraagtekens te hebben bij het afhandelen van seksueel misbruik via het strafrecht. De noodzaak tot straffen wordt weliswaar niet betwist, maar het gezamenlijk creëren van veiligheid voor het slachtoffer en diens naasten staat voorop. Daarbij moet ook aandacht zijn voor de wensen en behoeften van het slachtoffer. Straffen helpt niet, zo is ons meermalen voorgehouden. Voor het herstellen van de autonomie van het slachtoffer is meer nodig.

Daarbij moet voor ogen worden gehouden dat seksueel misbruik vele gedaanten kent en dat de aanpak ervan moet worden afgestemd op de omstandigheden van de zaak. Een misbruiker op een kinderboerderij roept bijvoorbeeld risico op voor sociale onrust. In dat geval wordt de gemeente bij het overleg betrokken. Gaat het over seksueel misbruik door een onderwijzer of een arts binnen een instelling, dan zit de Inspectie Onderwijs of de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd aan tafel. En wanneer het gaat om seksueel misbruik binnen familiekring neemt de ambulante hulpverlening een belangrijke positie in. Het is in die gevallen ook aan deze hulpverlening om informatie over seksueel misbruik te ontsluiten aan de politie en het Openbaar Ministerie. Iedere vorm van seksueel misbruik vraagt zo om een eigen wijze van samenwerking tussen de betrokken organisaties.

Voor de ambulante hulpverlening, maar ook voor de institutionele zorg en het onderwijs, geldt dat het handelen van de hulpverlening is gebonden aan meldcodes.. Op grond van de Wet verplichte meldcode 2013 en het Besluit van 2017 mogen hulpverleners gevallen van seksueel misbruik melden aan een centraal meldpunt:  Veilig Thuis. Gesproken wordt van een meldrecht en niet van een meldplicht. Dat laatste zou immers niet verenigbaar zijn met het beroepsgeheim. Een hulpverlener die overeenkomstig de meldcode handelt mag informatie over seksueel misbruik echter wel met de politie delen. Dat gebeurt via een melding van seksueel misbruik aan Veilig Thuis, die op haar beurt oordeelt of de zaak moet worden doorgemeld aan de politie. Maar dat veronderstelt wel dat er sprake is van samenwerking en daarvoor benodigd wederzijdse bekendheid en vertrouwen. De mate waarin en de wijze van samenwerking tussen de hulpverlening en de politie verschilt per regio. Duidelijk is wel dat daarin wordt geïnvesteerd door de betrokken organisaties en dat er overeenstemming is over de noodzaak van multidisciplinaire samenwerking. Niettemin kan het beter, en moet het ook beter.

Vanuit het werkveld werd overigens benadrukt dat de seksueel misbruik zich niet beperkt tot minderjarigen, maar dat ook andere groepen een verhoogd risico lopen seksueel te worden misbruikt. Licht verstandelijk beperkten, senioren en (ex-)psychiatrische patiënten behoeven evenzeer hulp en bescherming. Dat vraagt om expertise en die is er nog te weinig. Maar ook voor seksueel misbruik van minderjarigen, geldt dat er een tekort aan expertise zou zijn. Ook binnen Veilig Thuis. Signalen worden niet altijd opgemerkt of voldoende ernstig genomen. Dat tekort zou zijn terug te voeren op het brede werkveld van Veilig Thuis. De brede taakstelling van de organisatie leidt ertoe dat men wordt geconfronteerd met een veelheid van zaken, waarvan slechts een minderheid over seksueel misbruik gaat. Dat roept vraagtekens op, want Veilig Thuis is  het centrale meldpunt van waaruit kennis over seksueel misbruik ingebracht door (ambulante) hulpverleners moet worden doorgemeld aan de politie. Maar ook de zedenpolitie zou moeten investeren, want daar wordt een tekort aan mankracht gesignaleerd.

Daardoor blijven meldingen van seksueel misbruik vanuit de hulpverlening te vaak op de plank liggen. Omdat de hulpverlening het strafrechtelijk onderzoek moet afwachten kan die niet op gang komen, wat risico’s kan meebrengen. Andersom neigt de hulpverlening er soms naar om de zaken in eigen beheer te houden. Dan wordt de oplossing gezocht in vrijwillige behandeltrajecten, waarbij Veilig Thuis de vinger aan de pols houdt en melding aan de politie als stok achter de deur fungeert. Dergelijke keuzes kunnen zijn ingegeven door onbekendheid met de politie en het Openbaar Ministerie. Gevreesd wordt dat het informeren van de politie leidt tot verlies van regie. Andersom speelt dat niet, want de meeste meldingen over seksueel misbruik aan Veilig Thuis zijn afkomstig van de politie. Daarbij wordt vanuit de politie aangegeven dat men meestal al op de hoogte is van het seksueel misbruik. De melding van de politie aan Veilig Thuis dient ertoe om informatie te verrijken en een gezamenlijk plan van aanpak op te stellen. En ja, als de zaak daarop wijst zal het Openbaar Ministerie inderdaad kunnen besluiten tot strafvervolging. Maar wanneer de samenwerking goed is, vormt dat in de regel geen punt van discussie.

Maar het verbeteren van de samenwerking tussen de betrokken beroepskrachten met daaraan verbonden uitwisseling van informatie is van een andere orde dan het verruimen van de aangifteplicht van artikel 160 Sv.  Dat zou immers betekenen dat burgers verplicht zouden zijn de politie te informeren over aan hen bekend seksueel misbruik. Anders dan hulpverleners, kunnen burgers echter niet terugvallen op een meldcode met daarin opgenomen mogelijkheden tot intern overleg. Zo’n verruimde aangifteplicht zou bovendien kunnen leiden tot een toename van het aantal onterechte beschuldigingen. Iets waarvoor gewaakt moet worden. Dat betekent niet dat de burger als bron van informatie geen verantwoordelijkheid toekomt, maar wel dat die niet moet worden gegoten in de vorm van een strafrechtelijke verplichting. En al helemaal niet dat op niet-naleving daarvan straf zou moeten worden gesteld.

Daarmee bevestigt de meningsvorming vanuit de praktijk de opvattingen van de wetgever die ten grondslag liggen aan de bestaande aangifteplicht. Die draagt namelijk het karakter van een zedelijke verplichting en geldt namelijk als uitzondering op de algemene bevoegdheid om aangifte te mogen doen van artikel 160 Sv. Overigens wordt de beperking van deze bestaande aangifteplicht tot verkrachting niet juist gevonden, want andere seksuele misdrijven kunnen net zo ingrijpend zijn. Dat wijst dan weer wel op een verruiming van artikel 160 Sv. Maar verder is de gedeelde opvatting dat er vooral moet worden doorgepakt op implementatie van meldcodes. Niet de burger, maar beroepskrachten, zoals oplettende hulpverleners, onderwijzers, artsen en politieagenten, zijn in de regel alert op signalen van seksueel misbruik. Dat Veilig Thuis niet al die signalen deelt met de politie is niet problematisch en wordt zelfs wenselijk geacht. Inzet van het strafrecht is immers niet altijd geïndiceerd en er zijn andere wegen waarlangs het seksueel misbruik op adequate wijze kan worden aangepakt. Dat kan, als opgemerkt, ook de  uitkomst zijn van het gezamenlijk overleg, want strafrechtelijke interventie is niet in alle gevallen de juiste aanpak. Wanneer het seksueel misbruik door beroepskrachten binnen het onderwijs of de zorg betreft ligt dat echter anders. Dan geldt als uitgangspunt dat een melding  moet worden gedaan aan de betrokken inspectie waarna meestal aangifte volgt door het schoolbestuur of de instelling. Hier gaat het namelijk om een ander rechtsbelang  dan bij seksueel misbruik in de privésfeer, want gaat het om het publieke belang van het waarborgen van een veilige school- of zorgomgeving.

We hebben ook buiten de landsgrenzen gekeken. Opvallend was dat onze bevindingen overeenstemde met ontwikkelingen elders in Europa. Ook daar is sprake van weerstand tegen een invoering of verruiming van een algemene aangifteplicht. Wetgevers elders hebben daarvan afgezien, waarbij soms is gekozen voor een systeem van meldplichten en uitbreiding van de categorieën meldplichtigen. Opvallend is de positie die de politie daarbij kan innemen. Zo fungeert de politie in Ierland en in Engeland & Wales als meldpunt en is de politie mede verantwoordelijk voor de (multidisciplinaire) aanpak van seksueel misbruik. Een positie die de Nederlandse wetgever overigens ook toekent aan de politie, maar die in de praktijk niet van de grond komt. Maar er zijn ook andere landen die wel een verruimde aangifteplicht omarmen, zoals Australië. Binnen sommige deelstaten geldt daar namelijk een algemene, gesanctioneerde aangifteplicht voor seksueel misbruik.

Onze bevindingen hebben we neergelegd in drie scenario’s, waarin de kansen en aandachtspunten zijn opgenomen die we in ons onderzoek hebben gevonden. Het derde scenario heeft onze voorkeur. Daarin wordt voortgebouwd op de lopende ontwikkelingen en is geen plaats voor een wetswijziging. Daarmee sluiten we aan op de opvattingen uit het werkveld. Seksueel misbruik kan, en zal uit haar aard vaak, een zaak voor het strafrecht zijn. Maar of dat zo is behoeft ampele overweging en dat vraagt om ruimte voor een veilige inbreng en weging van informatie door de betrokken beroepskrachten. Daarbij is alle hulp welkom, zeker ook die van de burger. Maar ook voor de burger geldt dat deze bij hem of haar aanwezige kennis veilig moet kunnen delen en ter beoordeling moet kunnen voorleggen aan  de verantwoordelijke autoriteiten. En dat vraagt om rust en ruimte waar dat mogelijk is, juist ook om recht te kunnen doen aan de belangen van het slachtoffer.