De Nederlandse aansprakelijkstelling van Syrië middels een diplomatieke nota: op weg naar het Internationaal Gerechtshof

Op 18 september 2020 stelde het Nederlandse kabinet Syrië middels een diplomatieke nota internationaalrechtelijk aansprakelijk voor grove mensenrechtenschendingen, in het bijzonder foltering, die door het Syrische regime sinds 2011 zouden zijn gepleegd. De Kamer werd hiervan gelijk op de hoogte gebracht. De Syrische regering reageerde afwijzend op de nota en beschuldigde Nederland er op haar beurt van op onrechtmatige wijze Syrische ‘terroristen’ te hebben gesteund. De Nederlandse actie is vermoedelijk de opmaat voor een juridische procedure tegen Syrië voor het Internationaal Gerechtshof. In deze post bespreek ik de internationale rechtsbasis en juridische implicaties van dit opmerkelijke Nederlandse optreden. Tevens verwijs ik naar enkele internationale precedenten hiervoor.

In de Kamerbrief schrijft het Nederlandse kabinet dat er ‘ruimschoots bewijs [is] dat aantoont dat Syrië zich op grote schaal schuldig heeft gemaakt aan grove mensenrechtenschendingen jegens Syrische burgers’. Nederland stelt Syrië echter niet aansprakelijk voor al deze schendingen, maar alleen  voor schendingen van het VN-Folterverdrag, dus voor daden van foltering. Dat heeft ermee te maken dat zowel Nederland als Syrië dit verdrag hebben geratificeerd, in respectievelijk 1988 en 2004, en dat dit verdrag een verplicht geschillenbeslechtingsmechanisme voorziet. Nederland had ook kunnen overwegen Syrië aansprakelijk te stellen op basis van het Genocideverdrag, dat ook door beide landen is geratificeerd en verplichte geschillenbeslechting door het Internationaal Gerechtshof voorziet (Article IX). Het Syria Justice and Accountability Center heeft in die context verwezen naar het mogelijke genocidale geweld tegen de Yazidi, een etnisch-religieuze minderheid. De juridische drempel voor genocide is evenwel erg hoog en het geweld tegen de Yazidi werd in de eerste plaats door IS gepleegd. Nederland lijkt het zekere voor het onzekere te hebben genomen door de juridische claim te beperken tot het VN-Folterverdrag. Een VN-commissie heeft eerder al gedocumenteerd dat de Syrische overheid zich op grote schaal schuldig maakt aan foltering.

De procedure

Artikel 30 van het VN-Folterverdrag – waarbij Nederland noch Syrië enig voorbehoud hebben gemaakt – bepaalt als volgt, in de officiële Engelse tekst:

‘Any dispute between two or more States Parties concerning the interpretation or application of this Convention which cannot be settled through negotiation shall, at the request of one of them, be submitted to arbitration. If within six months from the date of the request for arbitration the Parties are unable to agree on the organization of the arbitration, any one of those Parties may refer the dispute to the International Court of Justice by request in conformity with the Statute of the Court.’

Dit artikel voorziet met andere woorden drie opeenvolgende stappen in de geschillenbeslechtingsprocedure. Eerst dienen de betrokken staten hun geschil op te lossen op basis van onderhandelingen. Indien dat niet lukt, kan één van hen om arbitrage verzoeken. Indien een arbitrageprocedure niet kan worden georganiseerd, kan één van de partijen vervolgens de zaak voor het Internationaal Gerechtshof brengen.

Middels de diplomatieke nota heeft Nederland de eerste stap gezet: het verzoekt Syrië in onderhandeling te treden met Nederland over de beweerde schendingen en de juridische consequenties daarvan. Concreet verzoekt Nederland Syrië (1) haar aansprakelijkheid voor de door haar begane internationale onrechtmatige daden te aanvaarden; (2) deze daden te stoppen; (3) Nederland te garanderen deze daden niet te herhalen; (4) de individuele slachtoffers volledig rechtsherstel te bieden. Dit is in overeenstemming met de ILC-artikelen over staatsaansprakelijkheid, die de vaststelling en de gevolgen van staatsaansprakelijkheid regelen.

Waarom is specifiek Nederland deze procedure begonnen, terwijl het geen rechtstreeks nadeel heeft ondervonden van de mensenrechtenschendingen in Syrië? De verklaring lijkt te zijn dat Nederland al langer indirect betrokken is bij, en gevolgen ondervindt van het Syrische conflict. Nederland heeft steun verleend aan oppositiegroepen die de wapens opnamen tegen het repressieve Assad-regime (zie hier voor de Nederlandse juridische rechtvaardiging van de steun aan gewapende oppositiegroepen). Verder vormen Syriërs die vluchten voor het oorlogsgeweld al jarenlang de grootste groep asielzoekers in Nederland (zie hier). Ook zijn Nederlanders naar Syrië afgereisd om (met name) IS te vervoegen in de strijd tegen het regime (zie hier voor de recente uitspraak van de Hoge Raad dat Nederland niet verplicht is uitreizigers terug te halen naar Nederland). Verder is Nederland de grootste donor van het International Impartial and Independent Mechanism (IIIM), dat bewijzen verzamelt voor misdaden begaan in Syrië. Ten slotte is Nederland in het algemeen al langer een pleitbezorger van accountability voor ernstige mensenrechtenschendingen. Dit is als zodanig ook neergelegd in het regeerakkoord, dat aangeeft dat Nederland zich via een actief buitenlands beleid inzet voor universele mensenrechten.

Precedenten

De Nederlandse actie om een andere staat aansprakelijk te stellen voor mensenrechtenschendingen waarvan Nederlandse burgers geen slachtoffer zijn, past in een recente internationale trend. In 2009 daagde België Senegal voor het Internationaal Gerechtshof omdat Senegal de voormalige president van Tsjaad, Hissène Habré, weigerde te vervolgen dan wel uit te leveren in verband met daden van foltering die hij beweerdelijk had laten plegen in Tsjaad tegen zijn eigen onderdanen. In zijn uitspraak van 2012 stelde het Hof zijn rechtsmacht (onder meer) vast op basis van artikel 30 van het Folterverdrag, en achtte het Senegal internationaalrechtelijk aansprakelijk jegens België op basis van schending van het Folterverdrag. Het Hof verplichtte Senegal om Habré onverwijld te vervolgen, indien het hem niet zou uitleveren. Senegal bracht Habré vervolgens voor een speciale nationale rechtbank, die hem schuldig bevond aan ernstige schendingen van de mensenrechten en hem veroordeelde tot een levenslange gevangenisstraf.

De directe inspiratie voor de Nederlandse aansprakelijkstelling van Syrië is evenwel de door Gambia aangespannen rechtszaak tegen Myanmar voor het International Gerechtshof, met betrekking tot een genocide die het regime in Myanmar zou hebben gepleegd tegen de Rohingya, een etnische minderheid. Op 23 januari 2020 beval het Hof Myanmar voorlopige maatregelen te nemen. Een uitspraak in de bodemprocedure moet nog volgen. De rechtsmacht van het Hof in Gambia/Myanmar is gebaseerd op artikel IX van het Genocideverdrag, dat bepaalt dat een geschil over de interpretatie en toepassing van dit verdrag op verzoek van één de partijen voor het Hof kan worden gebracht.

Wat deze zaken typeert, is dat een staat – die zelf niet het slachtoffer is van mensenrechtenschendingen – een andere staat aansprakelijk stelt namens alle partijen bij het relevante verdrag. Normaliter moet een staat aantonen zelf benadeeld te zijn, maar dat is niet nodig als een staat een andere staat aansprakelijk stelt voor het schenden van ‘erga omnes’ verplichtingen, die staten hebben ten aanzien van alle andere verdragspartijen. Het Genocideverdrag en het VN-Folterverdrag  bevatten dergelijke verplichtingen, wat betekent dat elke verdragspartij de aansprakelijkheid van een andere verdragspartij kan inroepen voor schendingen van het verdrag, zelfs indien die eerste verdragspartij niet rechtstreeks benadeeld is door die schendingen  (zie hier en hier). Omdat Nederland er een belang bij heeft dat Syrië haar verplichtingen op basis van het Folterverdrag naleeft, kan Nederland Syrië dan ook middels een diplomatieke nota, en later wellicht een internationale rechtszaak, aansprakelijk stellen voor mogelijke schendingen van dit verdrag, zelfs als er geen Nederlandse slachtoffers zijn gevallen.

Hoe verder?

Aangezien de Syrische regering de Nederlandse actie heeft weggewuifd, is het onwaarschijnlijk dat zij onderhandelingen met Nederland zal aangaan. Het is evenmin waarschijnlijk dat zij op een aanbod tot arbitrage zal ingaan. De meest waarschijnlijke uitkomst is dan ook dat Nederland te zijner tijd Syrië voor het Internationaal Gerechtshof zal dagen. Dit kan allemaal vrij snel gaan. In Gambia/Myanmar stelde Gambia Myanmar op 11 oktober 2019 aansprakelijk middels een diplomatieke nota aan Myanmar. Exact een maand later, op 11 november 2019, daagde Gambia Myanmar al voor het Internationaal Gerechtshof. Zo’n vaart zal het niet lopen met de Nederlandse procedure tegen Syrië, met name omdat het verdrag een periode van zes maanden voorziet om een internationale arbitrage te organiseren. Niettemin is het realistisch dat Nederland in de loop van 2021 Syrië voor het Internationaal Gerechtshof zal dagen.