Naar een alternatief compensatiesysteem voor beroepsziekten?

Al jaren is de schadeafhandeling van beroepsziekteclaims via het aansprakelijkheidsrecht complex. Een terugkerende discussie in de juridische literatuur is dan ook of ons aansprakelijkheidsrecht misschien moet worden verlaten in dit type zaken. In dit blog ga ik aan de hand van een eerste verkennende analyse in op één alternatief voor het aansprakelijkheidsrecht, namelijk een alternatieve compensatieregeling voor beroepsziekten. Achtereenvolgens ik stil bij de juridische complexiteit van beroepsziekteclaims, het idee van een alternatief compensatiesysteem, verschillende concepties van rechtvaardigheid die ten grondslag liggen aan alternatieve compensatiesystemen, de vragen die een alternatief compensatiesysteem oproept en het belang van nader onderzoek. Dit blog is geschreven naar aanleiding van mijn bijdrage aan de Bastion-bijeenkomst van de Vereniging voor Burgerlijk Recht op 9 april 2021. 

’20.000 euro voor slachtoffers van werk met gevaarlijke stoffen’, zo kopte de Volkskrant op 10 november jongstleden. Uit een nieuw nationaal fonds dat door werkgevers wordt gevuld, kunnen slachtoffers van werk met gevaarlijke stoffen een tegemoetkoming krijgen van twintigduizend euro. Deze ontwikkeling is een reactie op het gelijkluidende advies van de Commissie Heerts, en staat niet op zichzelf. Al jaren is de schadeafhandeling van beroepsziekteclaims via het aansprakelijkheidsrecht complex. Benadeelden lopen tegen juridische obstakels aan – van belang is dat de werkgever enig tekortschieten kan worden verweten, dat een causaal verband kan worden aangetoond (tussen de de normschending en de schade) en dat solvente daders zijn aan te wijzen. Ondanks dat tegemoetkomingen van de wetgever en de Hoge Raad (denk aan de arbeidsrechtelijke omkeringsregel) groot zijn, zorgen de juridische obstakels er alsnog voor dat de kans op het volledig vergoed krijgen van de schade voor benadeelden klein is. Hier komt bij dat procedures die twintig jaar duren geen uitzondering zijn. Recent voorbeeld hiervan is de zaak Lansink/Ritsma. Eind vorig jaar wees de Hoge Raad voor de tweede keer arrest in deze zaak, die in totaal twintig jaar heeft geduurd. Inmiddels was de werknemer die de zaak aanvankelijk had aangespannen al overleden. Door de lengte van de procedure zijn beroepsziektezaken duur, niet alleen voor partijen, maar ook voor de maatschappij. Daarnaast blijkt uit onderzoek dat procedures geestelijk belastend zijn voor benadeelden (zie Stcrt. 2019, 35929, onder “Achtergrond”). Dit alles zorgt ervoor dat er belemmeringen ontstaan om een schadeclaim in te dienen, en dat het aansprakelijkheidsrecht misschien niet adequaat functioneert in dit type zaken. Een terugkerende discussie in de literatuur is dan ook of ons systeem van het aansprakelijkheidsrecht in dit soort zaken misschien verlaten moeten worden (zie bijvoorbeeld Hartlief & Klosse 2003).

De afgelopen jaren zijn er verschillende oplossingen voor de afhandeling van beroepsziekteclaims bedacht, zowel binnen als buiten het aansprakelijkheidsrecht. Ook zijn er verschillende onderzoeken geweest, zowel juridisch als empirisch. Zo is de mogelijkheid van een directe verzekering, een onafhankelijk instituut voor de afhandeling van beroepsziekten en een gedragscode voor beroepsziekteclaims onderzocht. Een andere oplossing betreft een alternatief compensatiesysteem voor beroepsziekten. Kort gezegd houdt dit in dat benadeelden een gestandaardiseerde tegemoetkoming krijgen. Dit geeft de benadeelde partij de mogelijkheid om een vergoeding te krijgen door middel van een kortere juridische procedure, terwijl de vereisten van zorgplichtschending en causaliteit niet gelden. Een tegemoetkoming is natuurlijk wat anders dan een juridische schadevergoeding. Terwijl volledige schadevergoeding wel een van de uitgangspunten van ons schadevergoedingsrecht is, is de tegemoetkoming dat niet. Dat is ook logisch, aangezien er niemand aansprakelijk voor wordt gehouden. Het bieden van een snelle tegemoetkoming zonder (juridische) vereisten, zou – volgens oprichters van alternatieve compensatieregelingen – een lange en stressvolle procedure voorkomen. De benadeelde staat dan immers niet meer tegenover zijn werkgever, zoals in het aansprakelijkheidsrecht, maar daarnaast. Ook zou een alternatieve compensatieregeling bijdragen aan het voorkomen van beroepsziekten (omdat er meer ruimte zou zijn voor dialoog), en het vertrouwen herstellen in de werkgever. Wanneer er niemand aansprakelijk wordt gehouden, is er immers meer ruimte voor het erkennen van fouten en een open dialoog.

Een voorbeeld van zo’n compensatieregeling is de regeling van Defensie naar aanleiding van de chroom-6-affaire. Voor werknemers die zijn blootgesteld aan chroom-6 kan het lastig zijn om hun werkgever aansprakelijk te stellen. Een van de grootste obstakels is het bewijs van het oorzakelijk verband tussen de schending van de zorgplicht en de schade van de werknemers. Zo is het voor sommige vormen van kanker bijvoorbeeld niet bewezen dat deze ook door chroom-6 worden veroorzaakt en kunnen er meerdere redenen zijn waarom iemand ziek wordt. Hier komt bij dat, los van het vorderen van angstschade, heersende leer is dat je alleen schadevergoeding kunt vorderen wanneer je ook daadwerkelijk ziek bent en daarmee juridische schade hebt geleden. En als je dan ziek bent, heb je dan nog de energie voor een juridische procedure waarin je tegenover je werkgever komt te staan? Uit onderzoek blijkt dat een juridische procedure veel impact heeft op mensen, emotioneel belastend is en niet bijdraagt aan hun herstel. Gelet op deze juridische perikelen en de emotionele belasting voor benadeelden, heeft Defensie een compensatieregeling opgericht voor de (oud-)medewerkers van de POMS-locaties.

In de regeling wordt onderscheid gemaakt tussen verschillende groepen en categorieën. Bij een blootstelling van 10 jaar, maakt een lasser die in groep 1 categorie A valt (een functie met mogelijke directe blootstelling aan chroom-6) aanspraak op € 40.000 wanneer hij bijvoorbeeld aan longkanker lijdt. We zien dat er nog steeds een causaliteitelement in de regeling is verwerkt – de regeling geeft recht op een hogere tegemoetkoming bij een ernstiger ziektebeeld en bij een hogere mate aan blootstelling. Zo maakt iemand met chroom-6-gerelateerd contacteczeem aanspraak op een maximale tegemoetkoming van € 5.000 (zie bijlage 3 van de regeling). Tegen de toe- of afwijzing van een aanvraag staat een bestuursrechtelijke procedure open. En ook van belang is dat men nog steeds naar de civiele rechter kan (art. 2 van de regeling). Sommige werknemers hebben dat met succes gedaan.

Deze regeling is geen uitzondering en staat niet op zichzelf. We zien dat er in Nederland verschillende initiatieven zijn voor de afwikkeling van beroepsziekteclaims. Zo is er een Instituut voor Asbestslachtoffers (IAS), maar ook een OPS-loket. En kijken we over de grens, dan is Nederland zeker geen koploper met deze initiatieven. België kent een Federaal Agentschap voor Beroepsrisico’s als alternatief voor het aansprakelijkheidsrecht, waar de schade die door een beroepsziekte is ontstaan binnen een jaar kan worden afgewikkeld. In Nieuw-Zeeland is het aansprakelijkheidsrecht in letselschadezaken zelfs helemaal verlaten door het Accident Compensation Scheme.

Men kan zich afvragen waarom we moeilijk zouden doen over deze initiatieven en waarom we deze ontwikkeling onder een juridisch vergrootglas zouden moeten leggen. De initiatieven vergroten immers de toegang tot (het recht op) vergoeding. Toch denk ik dat het van belang is om hier goed over na te denken. Deze regelingen geven benadeelden een nieuwe juridische positie. Zij kunnen rechten en vergoedingen ontlenen aan deze regelingen. De mogelijke afsluiting van de gang naar de burgerlijke rechter (zoals bij de Gaswinning in Groningen is gebeurd, maar ook de tendens in het buitenland is) maakt het zeer van belang om goed over de inrichting van deze regelingen na te denken. Hier komt bij dat ad hoc oprichtingen van regelingen er altijd voor zorgt dat er een groep wordt buitengesloten, hetgeen rechtsongelijkheid en -onzekerheid kan veroorzaken.

Om uiteindelijk de wenselijkheid en het functioneren van alternatieve compensatieregelingen te beoordelen, zullen we er vanuit verschillende perspectieven naar moeten kijken. Beginnend bij het aansprakelijkheidsrecht, zien we dat dat voornamelijk overwegingen kent van corrigerende rechtvaardigheid. Corrigerende rechtvaardigheid heeft betrekking op de verhouding tussen twee partijen en vereist dat wanneer schade is veroorzaakt, de oude toestand van het slachtoffer door de schadeveroorzaker wordt hersteld. De normschending die in ons aansprakelijkheidsrecht een centrale rol inneemt, is hiermee onlosmakelijk verbonden. Zonder deze normschending kan de oude toestand namelijk niet worden hersteld. Ook onlosmakelijk verbonden met de normschending is het beginsel van volledige compensatie. Kijken we naar het schadevergoedingsrecht, dan zien we dat dat beginsel daar centraal staat en dat schade concreet wordt begroot.

Wat valt op als we kijken naar een alternatief systeem? Daar staat juist geen normschending centraal. Dat is ook niet vreemd, aangezien de vergoedingsgedachte binnen zo’n alternatief systeem voornamelijk is gebaseerd op overwegingen van distributieve rechtvaardigheid, dat betrekking heeft op verdeling van goederen en lasten onder leden van een groep. Ook wijkt het alternatieve systeem zoals gezegd af van het beginsel van volledige compensatie. Schade wordt abstract begroot en benadeelden worden met een gestandaardiseerde tegemoetkoming juist onder- of overgecompenseerd. Dit laatste komt de snelheid van het proces ten goede, en zorgt ervoor dat benadeelden met minder bewijs dan in de klassieke procedure hun schade vergoed kunnen krijgen. Uiteraard roept dit ook vragen van procesrechtelijke, of misschien beter gezegd, mensenrechtelijke aard op. Wanneer de klassieke route van het aansprakelijkheidsrecht wordt afgesloten zal nog steeds voldaan moeten worden aan de eisen van art. 13 EVRM, het bieden van een daadwerkelijk rechtsmiddel, en art. 6 EVRM, waar onder meer de eis van hoor- en wederhoor is neergelegd. En als aan de eisen van art. 6 EVRM is voldaan, voelen mensen zich dan ook daadwerkelijk gehoord? Ervaren zij een alternatieve compensatieregeling als meer rechtvaardig dan het klassieke aansprakelijkheidsrecht?

Belangrijk motief en aanname voor het instellen van alternatieve compensatieregelingen is dat het een prettigere procedure is voor benadeelden. Dit zou een positief effect kunnen hebben op hun procedurele rechtvaardigheidsbeleving. Kijken we naar theorieën uit de sociale psychologie, dan blijkt dat voor de rechtvaardigheidsbeleving van belang is dat rekening wordt gehouden met de wijze waarop de uitkomst tot stand is gekomen. Inspraak is belangrijk, respectvolle communicatie, een transparante procedure, maar ook eerlijke en vlotte besluitvorming. Wanneer daar sprake van is, kan het fair process effect optreden. Dat houdt kort gezegd in dat ervaren procedurele rechtvaardigheid een positief effect heeft op hoe mensen reageren. Uit sommige onderzoeken naar alternatieve compensatiesystemen volgt dat de rechtvaardigheidsbeleving binnen zo’n systeem sterker is dan in het klassieke aansprakelijkheidsrecht. Ook zou het ontbreken van volledige compensatie geen invloed hebben op de rechtvaardigheidsbeleving (Watts 2020). Toch blijft meer onderzoek, met name naar het functioneren van alternatieve compensatiesystemen in Nederland, wenselijk.

Gaan we het aansprakelijkheidsrecht in beroepsziektezaken vervangen voor alternatieve compensatiesystemen, en is dat wenselijk gelet op de uitgangspunten van ons aansprakelijkheidsrecht, schadevergoedingsrecht, procesrecht en ervaringen van benadeelden? Voor de beantwoording van deze vraag is meer onderzoek nodig, en daar hoop ik de komende jaren met mijn promotieonderzoek een bijdrage aan te leveren. Wat wel duidelijk is dat alternatieve compensatiesystemen in opkomst zijn in Nederland, zij het voornamelijk ad hoc. Een overkoepelend beleid gekoppeld aan juridische grondslagen ontbreekt (zie voor Ierland ook Watts 2020). Het is van belang dat we als juristen goed over deze ad hoc regelingen (blijven) nadenken. Want de afhandeling van beroepsziekteclaims vraagt al jaren om een rechtvaardige oplossing. Naar mijn mening zou de discussie over deze oplossing niet alleen in de politiek moeten worden gevoerd, maar ook in de rechtswetenschap.