Strafrechtelijke schadeverhaal: een vordering sui generis

Onlangs verscheen het rapport van de commissie Onderzoek stelsel schadevergoeding voor slachtoffers van strafbare feiten (hierna: de commissie Donner). Daarin schetst de commissie de contouren van het bestaande schadestelsel, inclusief het strafrechtelijk schadeverhaal. De voorstellen zijn doordacht, maar conservatief: het slachtoffer dat ‘op verhaal komt’ bij de commissie Donner komt van een koude kermis thuis. Volgens de commissie vormt schade als gevolg van strafbare feiten één van de vele sociale risico’s die zijn verbonden aan het menselijk samenleven, en die particuliere risico’s kunnen niet worden afgewenteld op de rechtsgemeenschap. Uitgangspunt moet volgens de commissie zijn dat het slachtoffer schade als gevolg van een strafbaar feit zelf verhaalt op de dader; of, als dat niet lukt, probeert compensatie te krijgen via de algemene voorziening van het Schadefonds Geweldsmisdrijven. Als ook dat onvoldoende oplevert, rest het slachtoffer niets anders dan de schade te dragen. In dit blog bespreek ik het standpunt van de commissie, tegen de achtergrond van het strafrechtelijk schadeverhaal.

Hoewel de keuzes van de commissie Donner navolgbaar zijn, doen ze mijns inziens geen recht aan de maatschappelijke werkelijkheid rondom het verhaal van schade als gevolg van strafbare feiten. Anders dan bijvoorbeeld Hartlief, meen ik dat het door de commissie Donner geschetste stelsel onvoldoende recht doet aan de strafrechtelijke dimensie van het schadeverhaal. Compensatie naar aanleiding van strafbare feiten kenmerkt zich anno 2022 als te zijn gericht op boetedoening, en dat omvat meer dan het wegnemen en/of compenseren van toegebracht nadeel. De aanspraak op compensatie waarover de strafrechter heeft te oordelen moet worden bezien als een vordering sui generis. Een aanspraak met civielrechtelijke én strafrechtelijke trekken, die beide rechtsgebieden verbindt.

Die stelling behoeft onderbouwing, en daarvoor grijp ik terug op de geschiedenis van het strafrechtelijk schadeverhaal. Want wie die goed bestudeerd leert dat de gedachte dat het schadeverhaal vergeldende trekken heeft en dus zou moeten worden erkend als strafrechtelijke sanctie niet nieuw is. Er blijkt tot op heden weinig bijval te zijn voor dergelijke vernieuwende geluiden. De wetgever, en zo ook de commissie Donner, houdt met haast terriërachtige trekken vast aan het negentiende-eeuwse uitgangspunt dat het schadeverhaal als gevolg van strafbare feiten is gebaseerd op civielrechtelijke grondslag. In een op ‘recht doen aan slachtoffers’ gericht strafrechtelijk vertoog is het echter tijd die gedachte los te laten, althans bij te stellen.

Enige historische aantekeningen

Wat dan leert de (wet)geschiedenis, en waarin manifesteert zich het veranderend denken over strafrechtelijk schadeverhaal? In den beginne was daar het Wetboek van Strafvordering van 1830. Dat ging uit van een strikte scheiding tussen civiel recht en strafrecht. Er was plaats voor enige inbreng van het slachtoffer, want dat zou risico’s opleveren voor inbreng van emoties en afbreuk kunnen doen aan de voor het strafrecht noodzakelijke objectiviteit. Compensatie van als gevolg van strafbare feiten geleden schade moest worden gezocht bij de civiele rechter, op grondslag van art. 1401 BW-oud. Niettemin werd voorzien in een bescheiden mogelijkheid tot schadeverhaal, de vordering beledigde partij. Die zag enkel alleen op kwantitatief zeer bescheiden en duidelijk toewijsbare schades. Omwille van billijkheid en proceseconomie werd het legitiem geacht daarover te laten beslissen door de strafrechter. Deze mogelijkheid tot strafrechtelijk schadeverhaal was niet onomstreden. Hoezeer het de juridische gemoederen bezighield blijkt uit het feit dat de NJV deze kwestie in 1904 tot onderwerp van haar jaarvergadering maakt.

Tot aan de jaren tachtig van de vorige eeuw veranderde er echter niet veel aan het strafrechtelijk schadeverhaal. Door de jaren heen werden de verhaalsmogelijkheden weliswaar enigszins verruimd, maar dat betrof de ‘kwantiteit’ van de schade. De privaatrechtelijke grondslag van het schadeverhaal en de accessoire status daarvan ten opzichte van de strafvordering bleef ongewijzigd. Maar aan het eind van de jaren tachtig van de voorgaande eeuw treedt dan toch de omslag in. Dat moment is niet verwonderlijk, want sluit aan op de opgeld doende slachtofferemancipatie. De kwestie van het strafrechtelijk schadeverhaal won aan ‘maatschappelijk gewicht’. Zo zeer zelfs dat in 1988 een commissie werd ingesteld om te bezien hoe het schadeverhaal kon worden verbeterd. De Commissie wettelijke voorzieningen slachtoffers in het strafproces (hierna: commissie Terwee; 1988) pleitte voor de invoering van een schadevergoedingsstraf. De achterliggende gedachte was dat de aan het strafbare feit verbonden schade een publiekrechtelijke signatuur droeg, en dus aanleiding gaf tot een daarop toegesneden strafrechtelijke sanctie. Het was echter juist dit ‘vergeldende aspect’ op bezwaren stuitte bij de wetgever, die daarbij hoorbaar werd gesouffleerd uit civielrechtelijke hoek. Besloten werd tot de invoering van een schadevergoedingsmaatregel (art. 36f Sr).

In de daaropvolgende jaren vond een verdere uitbouw plaats van de slachtofferpositie. Het schadeverhaal als gevolg van strafbare feiten ging aandachtspunt vormen van beleid, waarbij de aandacht voor de publiekrechtelijke betekenis ervan toenam. Het ontvankelijkheidsvereiste (art. 361, lid 3 Sv) werd verruimd, zodat vorderingen benadeelde partij eerder konden worden toegewezen door de strafrechter. Een principiële stap volgde in 2011, met de invoering van de voorschotregeling. Op grond van deze regeling worden slachtoffers ten wiens behoeve een schadevergoedingsmaatregel is opgelegd van overheidswege (deels) gecompenseerd wanneer de veroordeelde na ommekomst van negen maanden niet heeft voldaan aan de betalingsverplichtingen. De overheid treedt in dat geval in de verhaalsrechten van de benadeelde. Afhankelijk van de ernst van het misdrijf wordt het gehele opgelegde schadebedrag, dan wel een deel daarvan uitgekeerd. Tot op heden is het beroep daarop door slachtoffers niet overmatig geweest; er is geen sprake van uitputting van de beschikbare publieke middelen.

Recente herzieningspogingen

Terugkijkend kan worden vastgesteld dat de bereidheid van de wetgever om een zelfstandige, strafrechtelijke rechtsfiguur in te voeren waarmee het schadeverhaal strafrechtelijk kan worden gefaciliteerd, de aanzet heeft gegeven tot verschuivingen in de architectuur van het strafrechtelijk schadeverhaal. Weliswaar werd niet gekozen voor een schadevergoedingsstraf, maar de introductie van de schadevergoedingsmaatregel getuigt niettemin van een principiële erkenning van de betekenis van het schadeverhaal als element binnen de strafrechtelijke afdoening. Daarmee is niet gezegd dat de wetgever zich daarvan destijds bewust was. Integendeel, de kracht waarmee het slachtoffer zich als rechthebbende manifesteerde in het strafrechtelijk vertoog maakte dat de invoering van de schadevergoedingsmaatregel – of enige andere faciliterende rechtsfiguur – min of meer onvermijdelijk was. Met het oog op het behoud van de legitimiteit van het strafrecht moest actie worden ondernomen om tegemoet te kunnen komen aan de maatschappelijke roep om recht te doen aan slachtoffers. Dat leidde evenwel niet tot een verandering in uitgangspunten: het schadeverhaal bleef gegrondvest op civielrechtelijke leest.

Een meeromvattende herziening van het strafrechtelijk schadeverhaal met daaraan verbonden grondslagdiscussie bleef uit, althans tot voor kort. Want met de modernisering van het Wetboek van Strafvordering kwam ook de regeling van het strafrechtelijk schadeverhaal, in het bijzonder de voeging als benadeelde partij (art. 51f Sv) op de agenda te staan. Ook nu houdt de wetgever vast aan de civielrechtelijke grondslag van het schadeverhaal; de rol van het strafrecht is slechts een faciliterende. Niettemin ziet de wetgever ruimte voor verbetering, met name in ernstiger strafzaken met daaraan verbonden complexere schades. Om te voorkomen dat dergelijke schadevorderingen niet-ontvankelijk zouden moeten worden verklaard omdat de behandeling daarvan een onevenredige belasting zou vormen voor het strafgeding, werd voorgesteld om de schadevordering af te splitsen van de hoofdzaak. De schadevordering zou los van het strafgeding moeten worden voorgelegd aan een samengestelde kamer, met daarin vertegenwoordigde strafrechtelijke- en civielrechtelijke expertise.

Deze constructie, in de literatuur aangeduid als het klapluikmechanisme, leidde echter tot kritiek. Niet in de laatste plaats omdat bij zo’n afzonderlijke behandeling geen beroep mogelijk is op de voorschotregeling. En juist die aanspraak met daaraan verbonden aanspraak op garantstelling van overheidswege vormt een belangrijke reden om de schade te willen verhalen via de strafrechter. Naar aanleiding van deze kritiek besloot de minister tot instelling van de commissie Donner, die de opdracht meekreeg om rekening te houden met de bestaande financiële kaders. Dat is een belangrijk gegeven, want sluit aan op het uitgangspunt van een civielrechtelijke signatuur van het schadeverhaal. Erkenning van het recht op compensatie als gevolg van strafbare feiten mag de gemeenschap geen (extra) geld gaan kosten. De boodschap is duidelijk: wanneer de staat geen aandeel heeft gehad in het veroorzaken van de schade rust de aansprakelijkheid bij de dader en is er geen aanleiding om het nadeel vanuit de publieke middelen te vergoeden. Het volstaat het op civiele voet gegronde schadeverhaal strafrechtelijk te faciliteren via de voeging als benadeelde partij en/of de (ambtshalve) oplegging van de schadevergoedingsmaatregel.

Beperkte houdbaarheid van de status quo

Zo bezien staan dus geen grote veranderingen op stapel aangaande het strafrechtelijk schadeverhaal. De vraag is, in hoeverre dit (nog lang) te rechtvaardigen is gelet op de victimologische signatuur van het schadeverhaal. Nu is daarover nog onvoldoende bekend, maar wat zich aftekent is dat aanspraken op compensatie als gevolg van strafbare feiten minstens trekken aannemen van een appel op ‘publiekrechtelijke boetedoening’. Daarbij gaat het om meer dan geld. Onder de door slachtoffers verwoorde behoefte aan compensatie gaat ook een appel op erkenning en procedurele rechtvaardigheid schuil. Dat houdt verband met de aard van de schade; het strafbare feit vormt een moral wrong en rechtvaardigt vergelding daarvan. De visie van de wetgever dat schadevergoeding een civielrechtelijke, door het strafrecht te faciliteren kwestie vormt komt niet langer overeen met de maatschappelijke betekenis van het strafrechtelijk schadeverhaal. De maatschappelijke opvattingen wijzen in de richting van een recht op herstel van rechtsburgerschap. En dat impliceert meer dan een publiekrechtelijke diskwalificatie van het handelen, want omvat ook boetedoening voor de door het slachtoffer geleden schade. Het feit dat die schade ook gecompenseerd zou kunnen worden via de civiele rechter doet daar geen afbreuk aan. Weliswaar is sprake van een samenval tussen het strafbare feit en de onrechtmatige daad, maar in de maatschappelijke opvattingen kleurt de daaruit volgende aansprakelijkheidstelling als een strafrechtelijke, of minst genomen als een vordering met samengestelde trekken.

De door mij gesignaleerde verschuivingen in de grondslag van het schadeverhaal blijven niet beperkt tot het nationale vertoog. Inmiddels is het recht op schadeverhaal door speciaal EU-rapporteur Milquet in het teken gesteld van de mensenrechten. Hij heeft daarbij het oog op ernstige rechtsschendingen en zoekt aansluiting bij de gedachte dat het strafbare feit een door de Staat te voorkomen mensenrechtenschending vormt, waarvan de schade door de rechtsgemeenschap dient te worden vergoed. Nu heeft deze visie geen bijval gekregen van de Europese Commissie; en ook de commissie Donner toont zich geen voorstander. Niettemin is het feit dat op dit niveau gesproken is over een mogelijke mensrenrechtelijke signatuur van het recht op schadeverhaal als gevolg van strafbare feiten betekenisvol. Hierin weerspiegelt zich immers de opmars van het slachtoffer als rechthebbende bij de strafrechtelijke afdoening, waartoe ook het schadeverhaal steeds meer gaat behoren. Naast aanspraken op het voorkomen en bestraffen van (ernstige) rechtsschendingen, is ook het recht op compensatie tot de strafrechtelijke bagage gaan horen.

Dat de Europese Commissie en de Commissie Donner de voet op de rem houden is begrijpelijk, maar de teerling naar een meeromvattend, wellicht mensenrechtelijk perspectief op het schadeverhaal als gevolg van strafbare feiten lijkt te zijn geworpen. En dat vraagt om erkenning van die veranderde status, en – naar het zich laat aanzien – tot een meeromvattende heroriëntatie op de architectuur van het strafrechtelijk schadeverhaal.