Integraal strafrecht? Over de grenzen van strafrechtelijk beleid

Wie zich – zoals ik – beroepshalve nog weleens door officiële documenten moet ploegen waarin strafrechtelijk beleid uiteen wordt gezet, kan het moeilijk ontgaan dat dit beleid vaak ‘integraal’ is. (Online) kindermisbruik vergt een ‘integrale aanpak’, net als jeugdcriminaliteit, forensische zorg, personen met ‘multiproblematiek’, en seksueel geweld. Mensenhandel, georganiseerde criminaliteit, terrorisme, huiselijk geweld, drugscriminaliteit – de lijst lijkt eindeloos. Integraal strafrechtelijk beleid wordt trouwens gerealiseerd door integrale samenwerking, waarna natuurlijk een integrale evaluatie volgt en hopelijk met integrale veiligheid als eindresultaat. Volgens het nieuwe boek van bestuurskundige Paul Frissen, De integrale staat. Kritiek van de samenhang, is integraliteit een heus beleidsparadigma, dat niet alleen wijdverbreid is in het beleid dat het strafrecht raakt, maar dat de hele overheid – van gezondheidszorg tot jeugdbeleid – doortrekt. In dit blog bespreek ik in hoeverre de kritiek van Frissen van toepassing is op het strafrechtelijke beleid.

Het integrale beleidsparadigma

Frissen omschrijft het integrale beleidsparadigma als volgt (p. 13):

“Het woord formuleert een ambitie: de instellingen van de staat moeten meer samenwerken en beleid moet samenhang vertonen. De argumentatie is helder: problemen in de wereld die politiek moeten worden aangepakt, kennen een grote samenhang en trekken zich weinig aan van de logica’s van beleid en organisatie, die juist verkokering veroorzaken.”

Vanuit dit perspectief is het vanzelfsprekend dat beleid tegenwoordig ‘integraal’ is. De complexe sociale werkelijkheid wordt als één samenhangend geheel gedacht en verstoringen van de maatschappelijk orde – door ‘verwarde personen’, vaccinweigeraars,  hangjongeren – zijn onderdeel van die werkelijkheid. Maatschappelijke ‘opgaven’ – een ander met het integraliteitsvertoog verbonden woord waarover Frissen zich vrolijk maakt – kunnen daarom niet geïsoleerd worden ‘aangepakt’. Wat dat betreft wekt het overigens ook weer verwondering dat alleen al het strafrechtelijke integrale beleid zo versnipperd is, maar dat terzijde.

Integraal beleid, zo beschrijft Frissen (p. 23-25), is sterk verbonden met veiligheidsbeleid. Zo wijst hij erop dat de woorden in 1993 verschijnen in de eerste ‘Integrale veiligheidsrapportage’, waarvan het integrale karakter alleen al blijkt uit de vijf daarbij betrokken ministeries. De kerngedachte is dat de staat veiligheid slechts kan waarborgen middels een ‘veiligheidsketen’, die bestaat uit de schakels ‘proactie, preventie, preparatie, repressie en nazorg.’ In het voorkomen van criminaliteit zijn politie en justitie maar één van de schakels, ook andere overheidsorganen en overigens ook private partijen zoals burgers en bedrijven maken er onderdeel vanuit. Veiligheidsbeleid kan alleen effectief worden gevoerd – zo is de gedachte – als de ‘verkokering’ tussen de verschillende delen van de keten wordt doorbroken en de diverse ‘actoren’ gezamenlijk optrekken. Overigens gaat deze gedachte nog verder terug dan 1993, namelijk tot de eerste echte strafrechtelijke beleidsnota ‘Samenleving en criminaliteit’, uit 1985.

De kritiek van Frissen op ‘integraal beleid’

Het boek van Frissen bevat scherpe kritiek die ook relevantie heeft voor het strafrechtelijke beleid. Ik ga daar zo op in, maar wil toch enkele kanttekeningen plaatsen. De polemische inslag van het boek is soms geestig en maakt goed duidelijk waar de auteur staat, maar de analyse is bij vlagen schetsmatig en daardoor zeker niet op alle punten overtuigend. Dat geldt wat mij betreft vooral voor de tweede helft van het boek, waar Frissen het onderwerp verbreedt naar rechtspraak over klimaatverandering en diversiteitsbeleid. Enigszins ironisch is overigens dat de erudiete Frissen in zijn kritiek op de newspeak van de beleidsdocumenten af en toe zelf een filosofisch jargon hanteert waarmee Japke D. Bouma wel raad zou weten. Hij schrijft bijvoorbeeld (p. 73): ‘de plooien [van de differentie] zijn wel een verbinding tussen de talloze schakeringen van de meervoudigheid, maar deze verbinding is niet totaliserend.’.

Het streven naar integraal beleid staat op gespannen voet met de liberale democratie

Wat Frissen goed laat zien is dat het streven naar integraal beleid niet alleen uitgaat van een sterk maakbaarheidsdenken, maar ook op gespannen voet staat met de liberale democratie. Frissen betoogt namelijk dat achter de schijnbaar neutrale ambtelijke taal van het integrale beleid onuitgesproken opvattingen over de ‘normale burger’ en het goede leven schuil gaan (die vaak overeenkomen met die van de hogere middenklasse) en daarin schuilt een gevaar. In een liberale democratie dient de staat immers juist neutraliteit te betrachten over de wijze waarop burgers hun leven inrichten en pluriformiteit te waarborgen. Frissen verwijst in dit verband naar de bekende woorden van de Franse filosoof Claude Lefort dat in een democratie de plaats van de macht leeg hoort te blijven. Zij mag niet permanent bezet worden door een toevallige meerderheid die de verdeelde samenleving naar haar evenbeeld probeert te herscheppen.

Integraal strafrecht

Frissens analyse heeft ook implicaties voor strafrechtelijk beleid. Het strafrecht is momenteel niet alleen een van de onderdelen van integrale beleidsvoering, de reactie van het strafrecht op strafbare feiten wordt zelf ook ‘integraler’. Dat wil zeggen: in plaats van normovertredingen te bestraffen, waarna de kous af is, staat in de tenuitvoerlegging van sancties steeds meer het hele leven van de veroordeelde centraal.

De recente wijziging van de voorwaarden waaronder gedetineerden die een gevangenisstraf uitzitten voor voorwaardelijke invrijheidstelling (‘vi’) in aanmerking komen is van deze ontwikkeling een voorbeeld dat een grote groep veroordeelden raakt. In de memorie van toelichting op de Wet straffen en beschermen, waarmee de vi-regeling werd gewijzigd, wordt de zogeheten ‘persoonsgerichte aanpak’ als uitgangspunt gehanteerd. Deze wordt omschreven als een benadering waarin de eigen verantwoordelijkheid van de gedetineerde centraal staat (p. 6):

“Aan het aanspreken van gedetineerden op hun eigen verantwoordelijkheid wordt invulling gegeven door in het gevangeniswezen het systeem te hanteren van promoveren en degraderen, waarmee gedetineerden interne en externe vrijheden kunnen verdienen. De gedetineerde heeft daarbij zelf de sleutel in handen voor een geslaagde terugkeer in de vrije maatschappij. Met zijn gedrag en inspanningen tijdens de detentieperiode moet de gedetineerde kunnen laten zien dat hij bereid is te investeren in zichzelf.”

En verderop (p. 8) wordt opgemerkt dat gedetineerden die ‘goed gedrag’ vertonen in aanmerking komen voor vrijheden en bij blijvend wenselijk gedrag ook voor vrijheden buiten de inrichting. ‘Goed gedrag’ bestaat onder meer uit het meewerken aan screening, diagnostiek en intakes, vertonen van inzet bij de arbeid, voldoende initiatief en inzicht in het eigen strafbare gedrag. In een ‘bestuurlijk akkoord’ uit 2019 tussen de minister voor rechtsbescherming, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de Dienst Justitiële Inrichtingen en de reclassering wordt de ‘persoonsgerichte benadering’ verder uitgewerkt (p. 5):

“Vrijheidsbeneming is een afgebakende (korte of langere) periode in de levensloop van een  burger die een strafbaar feit heeft gepleegd. Onze gezamenlijke opgave is daarom gericht op de periode van vrijheidsbeneming en daarna, en waar mogelijk ook op de periode daarvóór.”

Het strafbare feit lijkt in de ‘persoonsgerichte aanpak’ vooral een toevallige aanleiding te zijn om – scherp gesteld – ‘modelburgers’ te creëren. De vrijheidsbeneming is immers maar een episode in het leven van de betrokkene. De ‘opgave’ is in feite een ‘integrale aanpak’ van het leven van de gedetineerde die zich uitstrekt tot verleden, heden en toekomst.

Past ‘integraal strafrecht’ in een liberale democratie?

In een liberale democratie schrijft het strafrecht niet voor hoe burgers behorente leven, maar zijn de strafrechtelijke verboden slechts minimumgedragsnormen die een vreedzame, pluriforme samenleving mogelijk maken. Alleen als het hoogst noodzakelijk is, mag de overheid naar het strafrecht grijpen. Het strafrecht is – zoals vaak wordt gezegd – een ultimum remedium. Binnen de buitengrenzen die het strafrecht stelt zijn oneindig veel verschillende levensstijlen denkbaar, waarover de overheid verder neutraal hoort te zijn.

Ik aanvaard dat een zeker paternalisme soms nodig is om een veroordeelde een zetje in de goede richting te geven

Ik denk dat het voorkomen van recidive door middel van (onder meer) sancties een legitieme overheidstaak is (want afgeleid van de kerntaak van de overheid om een bepaalde mate van veiligheid te waarborgen) en aanvaard ook dat een zeker paternalisme soms nodig is om een veroordeelde een zetje in de goede richting te geven. In uitzonderlijke gevallen van een hoog gevaar op ernstige recidive kan wat mij betreft ook preventieve vrijheidsbeneming en intensieve behandeling aan de orde zijn (denk aan de tbs).

Dat de overheid het recht zou hebben de hele levensloop van een grote groep veroordeelden – voor, tijdens en na detentie – tegen het licht te houden en te sturen en niet alleen te verwachten dat de betrokkene afziet van het plegen van strafbare feiten, maar ook dat hij ‘in zichzelf investeert’, ‘inzet toont’ en zich ‘goed gedraagt’, lijkt mij in een liberale democratie echter niet vanzelf te spreken. Daaraan lijken nu juist allerlei al dan niet impliciete opvattingen over wat een goed leven is ten grondslag te liggen waarover de overheid neutraal hoort te zijn. Dat voor dit spanningsveld in beleidsdocumenten geen oog bestaat is daarom op zijn minst problematisch.

Toch ben ik niet zo negatief over ‘integraal beleid’ als Frissen. Het ultimum remedium-karakter van het strafrecht kan ook zo worden begrepen dat op de overheid een verplichting rust om de randvoorwaarden te scheppen die het voor burgers mogelijk maken om daadwerkelijk uit de greep van het strafrecht te blijven, zodat slechts in uitzonderlijke gevallen naar het strafrecht hoeft te worden gegrepen. Dit zou bijvoorbeeld in kunnen houden dat een bepaald bestaansminimum gegarandeerd is, dat voldoende toegang bestaat tot woonruimte, scholing en GGZ-voorzieningen. Anders geformuleerd: een samenleving waarin de enige overheidsreactie op criminaliteit bestaat uit bestraffing is cynisch en hardvochtig en zal juist kwetsbare groepen hard treffen. Dat strafrechtelijk beleid integrale trekken vertoont lijkt mij daarom tot op zekere hoogte zelfs wenselijk, maar tegelijkertijd zijn er grenzen aan de mate waarin de overheid zich mag bemoeien met de wijze waarop burgers hun leven willen inrichten.