Europeanisering van bewijs en (milieu)aansprakelijkheid

In 2022 zag een viertal Europese richtlijnvoorstellen het licht die voorzien in verschillende bewijsrechtelijke tegemoetkomingen in uiteenlopende aansprakelijkheidskwesties. Rode draad is dat ze betrekking hebben op situaties waarin er wetenschappelijke onzekerheid over het causale verband bestaat. De voorstellen illustreren dat ‘Europa’ zich beseft dat het aansprakelijkheidsrecht valt te sturen door aan de knoppen van de bewijsregels te draaien. Tegelijkertijd moet worden vastgesteld dat de (voorgestelde) regelingen niet allemaal uitblinken in consistentie en helderheid, en daarom de nodige vervolgvragen oproepen. Dit stuk is een bewerking van een redactioneel van het Nederlands Tijdschrift voor Burgerlijk Recht dat in april is verschenen. 

Doelmatig (milieu)aansprakelijkheidsrecht

De Europeanisering van kwesties van bewijs en civiele aansprakelijkheid heeft vooralsnog geen enorme vlucht genomen. Daar kan echter best wel eens verandering in komen. Inmiddels lijkt ‘Brussel’ zich namelijk te beseffen dat voor een doelmatige werking van het (Europese) aansprakelijkheidsrecht de bewijsregels van belang zijn. Zo zag in 2022 een viertal richtlijnvoorstellen het licht die voorzien in verschillende bewijsrechtelijke tegemoetkomingen voor gelaedeerden, en die betrekking hebben op uiteenlopende aansprakelijkheidskwesties. Het betreft het richtlijnvoorstel tot wijziging van de richtlijn industriële emissies en afvalstoffen, het richtlijnvoorstel betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa, het richtlijnvoorstel productaansprakelijkheid en het richtlijnvoorstel AI-aansprakelijkheid. De tegemoetkomingen zien onder meer op het bewijs van het oorzakelijk verband.

Onzekerheid, complexiteit en informatie-tekorten

De genoemde tegemoetkomingen beogen drie veelvoorkomende oorzaken van bewijsproblemen bij gelaedeerden (deels) weg te nemen: wetenschappelijke onzekerheid over het causale verband, complexiteit van (samenhangende) oorzaken van schade en het bestaan van ongelijkheid in informatiepositie tussen de aangesprokene en het (vermeende) slachtoffer. Deze omstandigheden kunnen (aanzienlijke) drempels opwerpen voor het vestigen van aansprakelijkheid. De gangbare regel is immers dat de gelaedeerde het causale verband moet bewijzen, maar dit zal juist onder deze omstandigheden moeilijk zijn. Het is evenwel de vraag in welke mate het (vermeende) slachtoffer, en niet de aangesprokene, de consequenties van onzekerheid en complexiteit moet dragen. De Europese wetgever acht het terecht niet altijd wenselijk dat onzekerheid voor rekening van het (vermeende) slachtoffer komt: met de voorgestelde regelingen wordt onzekerheid en complexiteit deels op het bewijsbordje van de aangesprokene gelegd.

De Europese wetgever verlaagt dus de drempels tot aansprakelijkheid. Dat doet hij om de doeltreffende werking van het EU-aansprakelijkheidsrecht te waarborgen. De doelmatigheid van de (voorgestelde) regelingen kan echter worden ondermijnd door onduidelijkheden.  Ik licht hieronder enkele aandachtspunten eruit. Ik beperk me tot de voorgestelde regelingen die van belang zijn in het kader van milieuaansprakelijkheid. Voor reflectie op het AI-voorstel en de richtlijn productaansprakelijkheid verwijs ik graag naar het NTBR-redactioneel waarop dit stuk gebaseerd is en eerdere blogs op deze site.

Richtlijnvoorstel industriële emissies: vermoeden of omkering?

Het richtlijnvoorstel industriële emissies beoogt het milieu en de gezondheid van mensen te beschermen tegen negatieve gevolgen van verontreiniging door grote industriële installaties en veehouderijen. Het bevat verplichtingen voor zowel bedrijven als overheden. Het voorstel bevat, vooralsnog, een nieuwe aansprakelijkheidsregeling (artikel 79 bis) die inhoudt dat “de getroffen personen vergoeding van schade [aan de menselijke gezondheid, EdJ] kunnen eisen en verkrijgen van de betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen en, in voorkomend geval, van de betrokken bevoegde autoriteiten die voor de schending verantwoordelijk zijn” (lid 1). Hoewel zo’n vordering onder het nationale recht al mogelijk is, kan de relevantie van dit artikel en de daarin opgenomen bewijsregel moeilijk worden overschat; men denkt al snel aan (vermeende) bedrijfsmatige vervuiling van de leefomgeving (denk aan de Tata Steel-problematiek in de IJmondregio).

Onzekerheid over het causaal verband komt op het bord van de aangesprokene te liggen

Bij industriële emissies werpen wetenschappelijke onzekerheid en complexiteit veelal aanzienlijke drempels op voor het bewijzen van causaliteit en daarmee het vestigen van aansprakelijkheid. Daarom beoogt de Europese wetgever met artikel 79 bis lid 4, een weerlegbaar bewijsvermoeden te introduceren. Dat lid bepaalt dat “wanneer er een vordering tot schadevergoeding overeenkomstig lid 1 bestaat, ondersteund door bewijsmiddelen die een oorzakelijk verband tussen de schade en de schending aannemelijk maken, de lidstaten ervoor [zorgen] dat het aan de voor de schending verantwoordelijke persoon is om te bewijzen dat de schending de schade niet heeft veroorzaakt of daartoe niet heeft bijgedragen.” Het artikel roept onder meer vragen op over het te leveren bewijs door de aangesprokene. Het (tweede gedeelte van het) artikel introduceert namelijk niet alleen een met tegenbewijs weerlegbaar bewijsvermoeden van causaliteit, zoals de EU-wetgever meent (zie nr. 33 toelichting). ‘Enkel’ het weerleggen van het vermoeden door de aangesprokene is niet voldoende. Hij moet ook bewijzen dat de schade niet door hem is veroorzaakt. Hij moet, met andere woorden, tegendeelbewijs van causaliteit leveren, waarvoor hij de bewijslast en het bewijsrisico draagt. Dat is in geval van wetenschappelijke onzekerheid en (mogelijk) verschillende oorzaken van schade geen gemakkelijke opgave. Hierdoor komt de onzekerheid over het causaal verband grotendeels op het bord van de aangesprokene te liggen.

Richtlijnvoorstel luchtkwaliteit: plausibiliteit als ingangsvoorwaarde

In de context van luchtvervuiling werpen wetenschappelijke onzekerheid en (mogelijk) verschillende oorzaken van schade, bij de gangbare bewijsregels, eveneens de nodige drempels tot aansprakelijkheid op. Het richtlijnvoorstel luchtkwaliteit beoogt deze eveneens te verlagen, maar doet dit wel op andere wijze dan het richtlijnvoorstel industriële emissies. Die verschillen zijn opmerkelijk omdat beide richtlijnen (soort)gelijke aansprakelijkheidskwesties regelen.

Het voorstel bevat onder meer verplichtingen voor overheden om luchtkwaliteitsplannen op te stellen en in te grijpen wanneer grenswaarden worden overschreden. Ook in dit voorstel vinden we een nieuwe aansprakelijkheidsregeling. Artikel 28 van het richtlijnvoorstel luchtkwaliteit aldus de toelichting, voorziet namelijk in “een effectief recht op vergoeding van schade aan de gezondheid […]” in geval van schending van bepaalde verplichtingen uit de richtlijn (toelichting bij artikel 28). Ook dit artikel zal naar verwachting aanzienlijke betekenis hebben voor het vestigen van (overheids)aansprakelijkheid voor luchtvervuiling. Op basis van het huidige Europese recht is het namelijk nagenoeg onmogelijk om (overheids)aansprakelijkheid voor luchtvervuiling te vestigen (zie hierover recent Jansen, NTBR 2023/5).

De bepaling is ontworpen voor (voornamelijk) situaties van wetenschappelijke onzekerheid

Lid 4 van artikel 28 bepaalt dat “wanneer een schadevordering wordt gestaafd met bewijsmateriaal waaruit blijkt dat de in lid 1 bedoelde schending de meest plausibele verklaring is voor het ontstaan van de schade bij die persoon, het oorzakelijke verband tussen de schending en het ontstaan van de schade [wordt] voorondersteld [lees: verondersteld, EdJ].” Men kan zich afvragen of hier een lagere maatstaf als toepassingsvoorwaarde geldt dan in de richtlijn industriële emissies. Plausibiliteit lijkt, zeker in combinatie met het woord verklaring,een lagere mate van zekerheid over het causale verband uit te drukken dan aannemelijkheid. Helemaal helder is dat overigens niet: plausibiliteit is geen gangbare term in het Nederlandse bewijsrecht. Het gebruik van de term plausibiliteit illustreert in ieder geval dat deze bepaling is ontworpen met (voornamelijk) situaties van wetenschappelijke onzekerheid in het achterhoofd. In die situaties, zullen immers veelal enkel plausibele verklaringen voor het ontstaan van de schade voorhanden zijn (en dus geen zekerheden). Het weerleggen van het vermoeden is dan niet gemakkelijk. Dat neemt natuurlijk niet weg dat ook in kwesties van aansprakelijkheid voor luchtvervuiling, zich situaties kunnen aandienen waarin er wél (meer) zekerheid is over de juistheid van (alternatieve) verklaringen voor het ontstaan van de schade. Relevant in dat verband is dat de aangesprokene hier, in tegenstelling tot de richtlijn industriële emissies, tegenbewijs dient te leveren. Het vermoeden valt in deze situatie dan gemakkelijker te ontzenuwen dan het geval is bij de richtlijn industriële emissies, bijvoorbeeld door te wijzen op alternatieve oorzaken waarover een aanzienlijke mate van zekerheid bestaat dat deze tot de ingetreden schade kunnen leiden. Dat is, zoals gezegd, een opmerkelijk verschil tussen beide voorstellen.

Afsluiting: doelmatigheid en rechtvaardigheid van de bewijsregelingen

Dat de Europese wetgever (vermeende) slachtoffers in de context van milieu-aansprakelijkheid wil verlichten in hun bewijsnood is wat mij betreft een goede ontwikkeling. Wel moet vastgesteld worden dat de regelingen op bepaalde punten onduidelijk zijn. Bovendien bestaan er verschillen in hun uitwerking die niet direct te rechtvaardigen zijn: immers beogen de regelingen soortgelijke bewijsproblemen weg te nemen in sterk vergelijkbare aansprakelijkheidskwesties.