Tien jaar prejudiciële vragen: een welgemeend advies

Op 8 juli 2022 mocht ik op een symposium, georganiseerd door de Hoge Raad der Nederlanden, reflecteren op de Wet prejudiciële vragen aan de Hoge Raad, opgenomen in art. 392 e.v. Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv). Dit symposium werd gehouden ter gelegenheid van het tienjarige jubileum van die wettelijke regeling. Op dat moment (althans: op 24 juni 2022) waren er in 112 zaken prejudiciële vragen aan de Hoge Raad gesteld en was er in 108 zaken een beslissing van de Hoge Raad gevolgd. Bij gelegenheid van de verschijning van de congresbundel bij Boomjuridisch geef ik graag vast een inkijkje in mijn bijdrage aan dit symposium en die bundel. 

Ten onder aan het eigen succes?

Belangrijk als startpunt voor dit verhaal is dat de prejudiciële vraag-regeling al in 2016 door een team onderzoekers van Ucall is geëvalueerd, in opdracht van het WODC. In die evaluatie werd de wettelijke regeling omschreven wordt als ‘een onverdeeld succes’: de verdere ontwikkeling van het privaatrecht heeft ervan geprofiteerd, en de rechtsvorming, rechtseenheid en rechtszekerheid zijn gestimuleerd, zo parafraseer ik de conclusies van toen. Bovendien werd er geconcludeerd dat als er behoefte is aan een richtinggevende uitspraak, dan lukt het om die op korte termijn te krijgen. Ook is de regeling een (nieuw) instrument voor verdere rechtsvorming. Aanwijzingen voor ongewenste neveneffecten zijn er niet, de regeling heeft meerwaarde ten opzichte van het toen al bestaande arsenaal aan rechtsvormingsinstrumenten en het veld verwelkomt de als toegankelijk geziene regeling. Kortom, zelden zal een wet zo positief geëvalueerd zijn. Punten van aandacht, hoewel van minder groot gewicht, waren er uiteraard ook, en één daarvan wil ik hierna centraal stellen, namelijk ‘de noodzaak te blijven waken voor een te grote toestroom van zaken’, want met een beetje pech, zo zou men dit ook kunnen verwoorden, gaat de prejudiciële procedure aan haar eigen succes ten onder.

Vooraf: spreiding van instroom

Alvorens ik specifiek op die kwestie in ga, bespreek ik echter eerst de hiermee samenhangende spreiding in de tijd van de instroom. Het gaat dan om het aantal binnengekomen zaken waarin prejudiciële vragen zijn gesteld, per tijdvak van een half jaar of een heel kalenderjaar. Onderstaande tabel laat die instroom zien:

Hier valt ten eerste op dat na de (begrijpelijk) rustige opstartfase het aantal zaken zo rond de 11 tot 13 per jaar schommelt, met een gemiddelde van 11 per jaar. Dat aantal ligt iets boven de verwachtingen (men dacht aan maximaal 10 zaken), maar dat is eigenlijk wel in lijn met de cijfers in de tussenevaluatie uit 2016 en daarmee weinig verrassend. Blijkbaar, zo concludeer ik, bestaan er dus geen al te hoge drempels bij de rechterlijke macht om een vraag te stellen.

Eveneens valt op dat het jaar 2021 een behoorlijk uitschieter vormt – overigens na een rustig 2020 en voor een rustig 2022 – met een piek van 20 zaken. Als die lijn zou worden doorgetrokken (de beperkte instroom in de eerste maanden van 2022 van vier zaken laat zien dat dat niet meteen reëel is) dan is er waarschijnlijk werk aan de winkel. Werk in de zin van nadenken over vraag- of werkreductie. Ik pak die handschoen hierna op, vooral omdat dit punt van mogelijke overbelasting vanaf de start van de prejudiciële vragen-regeling in de discussie is betrokken.

Teveel vragen?

Hiervoor liet ik al zien dat de hoeveelheid gestelde vragen stevig leek toe te nemen. Tegelijkertijd zien we een terugval in 2022. Wat hier dan vooral problematisch is, is de plotselinge hausse aan zaken die in 2021 binnenkwam en om antwoord vroeg. Dat is een gegeven waar het systeem van afwikkeling van gestelde vragen, en dan met name het bij voorrang behandelen van de beantwoording van prejudiciële vragen, moeite mee heeft. Als dat gebeurt, wordt de spankracht van het Parket en de Hoge Raad (te) stevig getest, en wordt het succes van de procedure meteen ook een gevaar. De vraag die dan begrijpelijkerwijs gesteld wordt, is: hoe voorkomen wij dat de regeling aan haar eigen succes ten onder gaat? Ik beantwoord die vraag door eerst principieel stelling te nemen, en vervolgens pragmatisch hulp te bieden.

Het principe

Eerst principieel dan: koester al die gestelde vragen! Hoe meer vragen er gesteld worden, hoe beter dat is. Die vragen dienen immers een doel en bereiken dat doel (zie de succesvolle evaluatie). Als er dan veel vragen komen, is dat tevens het bewijs dat dit instrument nuttig en nodig is, dat het toegevoegde waarde heeft. Die vragen zetten de Hoge Raad als instituut ook in zijn kracht: rechtsvormend het voortouw kunnen nemen bij het oplossen van juridische vraagstukken, waarbij rechtsbescherming geboden kan worden en rechtseenheid (vroegtijdig) kan worden verzekerd. Daarbij komt bovendien dat het aantal civiele zaken dat aan de Hoge Raad voorgelegd wordt (nog altijd zijn dat met name reguliere cassatieprocedures), de laatste jaren een dalende trend laat zien, zodat er tijd en ruimte over is (zou moeten zijn) en er juist nog meer behoefte aan prejudiciële vragen is. Gegeven dat alles meen ik dat het succes van de regeling inzake prejudiciële vragen geen reden kan zijn, zo dit al overwogen zou worden,  om tot beknotting van de toegang tot dat instrument over te gaan; we moeten de regeling koesteren.

Pragmatisch: enkele opties voor een getalsmatige inperking

Die principes zijn allemaal goed en wel, hoor ik u denken, maar wat valt er pragmatisch te doen als er zo’n golf van werk over het Parket en de Hoge Raad heen dendert? Als inderdaad zou blijken dat het om een langdurige golf of op de langere termijn om meerdere golven gaat, met alle (eerder ook al ervaren) opstoppingen in de zaaksafhandeling van dien, kan er als nuloptie bijvoorbeeld voor gekozen worden om tijdelijk externe expertise in te kopen voor het Parket (waar momenteel de bottleneck lijkt te zitten). Ik denk aan de tijdelijke benoeming van een ‘waarnemend Advocaat-Generaal’, een reeds bekende figuur, waarbij de persoon die daartoe, ad hoc, wordt aangezocht een erkend expert is op het terrein waarop de vraag ziet of op een terrein waarover meerdere vragen worden gesteld. Die persoon kan eventueel ook een van de zittende raadsheren zijn, en zo niet enkel ad hoc opereren.

Mocht dit idee, wat mij betreft ‘plan A’, nog iets te zeer out of the box vallen dan kan er voor gekozen worden om de versnelde afdoening te vertragen. Betrokkenen en het werkveld kunnen daarvoor gewaarschuwd worden en binnen het totale aanbod van vragen kan er ongetwijfeld geprioriteerd worden op zaken die even kunnen wachten, waarbij de hoedanigheid van partijen en de mate van persoonlijke impact van de zaak mee kan wegen.

Een derde alternatief is om net iets strenger naar de instapvoorwaarden voor het stellen van een vraag te kijken om zo het gebruik te beperken. Speelt de gestelde vraag werkelijk in een veelheid van andere zaken? Heeft de rechter dat onderbouwd? Men zou hier wat strenger op kunnen worden, want tot nu toe wordt dit, althans voor zover voor de buitenwacht zichtbaar, in het geheel niet getoetst. Ik werp deze optie aarzelend op, want tot op heden wilde de Hoge Raad in dit verband juist geen al te hoge drempel opwerpen, en precies die welwillendheid is in 2016 benoemd als een belangrijk onderdeel van het succes van de regeling. Tegelijk kan het nu, enkele jaren later, van leiderschap getuigen als de eisen wel aangescherpt worden. In veel zaken zal dat ook kunnen, zo meen ik, en zal er (ook dan) niet echt geaarzeld hoeven te worden over het bredere bereik van de gestelde vraag.

Het kan van leiderschap getuigen om de eigen aan te scherpen

Een derde optie om werk te besparen, betreft het net iets vaker toch geen antwoord geven op de op zichzelf terecht gestelde vraag. Ik heb het vermoeden dat de Hoge Raad die route al aan het verkennen is. Of is het toeval dat juist in 2022 kort achter elkaar in enkele (familierechtelijke) zaken de (tover)formule gedebiteerd is dat ‘de beantwoording van de vraag de rechtsvormende taak van de Hoge Raad te buiten gaat’ (HR 4 maart 2022, ECLI:NL:HR:2022:336; HR 13 mei 2022, ECLI:NL:HR:2022:685), en de Hoge Raad kort daarop geheel afziet van beantwoording van de gestelde vraag (HR 10 juni 2022, ECLI:NL:HR:2022:861)? Toeval bestaat niet, denk ik dan, en dus zien we hier de eerste tekenen van selectie door de Hoge Raad, selectie na de poort welteverstaan. Ik kan daar wel mee leven maar het betreft hier zeker niet mijn favoriete oplossing omdat ik, als gezegd, alle vragen zou willen koesteren en benutten.

Keep calm and carry on

De Hoge Raad is mede op aarde om richting te geven aan de rechtspraktijken zaken waarin prejudiciële vragen zijn gesteld, zijn daartoe bij uitstek geschikt. De Hoge Raad komt juist in dat type zaken in zijn (rechtsvormende) kracht te staan en moet dat potentieel dus optimaal benutten teneinde leiding te geven aan de rechtsontwikkeling. Daarom adviseer ik: verwelkom nu en straks elke prejudiciële vraag als een geschenk! Zo’n koers getuigt van een gedegen besef van de eigen taak en positie in onze rechtsorde en maatschappij, terwijl de Hoge Raad hier geen buil kan vallen: zowat alles en iedereen was en is positief over de regeling inzake prejudiciële vragen. Wat wel anders is, is dat we nu weten dat zich een hausse aan zaken kan voordoen en dat dat organisatorisch lastig op te vangen is. Voorstellen om (tijdelijk) daarmee om te kunnen gaan, heb ik hiervoor gedaan. Maar ook als die maatregelen niet zouden werken, staat voor mij het principe (‘verwelkom elke vraag’) nog steeds fier overeind, mede omdat zo’n hausse natuurlijk niet permanent is. ‘Keep calm and carry on’, dus, ook als er even een ietwat te grote stroom aan vragen op de burelen zou landen. Het succes van de regeling is groot, maar niet zo groot om een daardoor veroorzaakte ondergang te vrezen.