Het klimaatbevel van de Hoge Raad: waarom die haast en mag het wat minder?

De Nederlandse Staat en milieuvereniging Urgenda zijn het erover eens dat de opwarming van de aarde beperkt moet blijven, maar ze zijn het erover oneens hoe snel de Nederlandse broeikasgasuitstoot moet worden gereduceerd. Urgenda wil een reductie van 25% voor 2020, de Staat vindt dat te snel en te ingrijpend, en richt zich liever op zijn klimaatdoel voor 2030. Urgenda krijgt in alle drie de instanties gelijk van de rechter. Waarom vinden Urgenda en de rechters dat de Staat veel extra klimaatmaatregelen in korte tijd moeten treffen? In deze blog sta ik stil bij enkele feiten uit het Urgenda-proces die het belang van Nederland bij adequate klimaatmaatregelen onderstrepen, en leg ik uit waar de 25% norm vandaan komt. 

Inleiding

Midden in de stikstof- en PFAS-crisis, krijgt de Nederlandse Staat nog meer op zijn bord: de Hoge Raad heeft geoordeeld dat de Nederlandse broeikasgasuitstoot in 2020 25% lager moet zijn dan in 1990. Dat reductiedoel is weliswaar niet onhaalbaar (zo volgt ook uit de Klimaat- en Energieverkenning 2019, p. 72), maar er moet nog wel echt veel gebeuren in een jaar tijd.

Waarom is er zo’n haast? Is het niet voldoende als Nederland zijn broeikasgassen een beetje minder of een beetje later reduceert? En stel nou dat de klimaatdoelen niet worden gehaald, wat dan nog? Ons kikkerlandje kan toch best een wat warmer klimaat gebruiken? Vanwege deze gedachten zal de klimaatuitspraak vermoedelijk op veel onbegrip kunnen rekenen.

Een oud juridisch gezegde luidt: een goed begrip van rechtspraak begint bij de feiten. Ook (of beter: juist) voor het Urgenda-proces geldt dat de uitspraak niet goed kan worden begrepen, zonder inzicht in het onderliggende klimaatprobleem en kennis van de (internationale) klimaatafspraken. Het is helaas niet mogelijk om alle relevante aspecten van klimaatverandering te bespreken in één blog. In deze blog richt ik me daarom op een aantal feiten die illustreren waarom de beperking van de opwarming van de aarde ook voor Nederland van vitaal belang is. Dit doe ik aan de hand van het feitenkader uit het Urgenda-proces. Vervolgens leg ik uit waarom Urgenda en de rechterlijke instanties vasthouden aan de 2020-norm van 25%.

Wie meer wil weten over het feitenkader zou ik aanraden om het beknopte feitenoverzicht van de Hoge Raad te lezen (r.o. 2.1 en r.o. 4.1-4.8), of beter nog, het uitgebreide overzicht van feiten die de rechtbank in eerste aanleg heeft gegeven (r.o. 2.1 t/m 2.78), of de Summary for Policymakers van het laatste IPCC-rapport.

Het belang van Nederland bij het halen van de klimaatdoelen

Het klimaatprobleem in een notendop: de aarde warmt op, en de menselijke broeikasgasuitstoot is daar de hoofdoorzaak van. Dit staat wetenschappelijk vast. Als de aarde te veel opwarmt, is dat slecht voor mens en milieu; het zal onder veel meer leiden tot stijging van de zeespiegel, hittegolven, verlies aan biodiversiteit en extreme neerslag. Naarmate de aarde meer opwarmt, worden de gevolgen ernstiger. In het arrest wordt erop gewezen dat de opwarming niet lineair verloopt: op een gegeven moment kan er een kantelpunt bereikt worden, waardoor het klimaat abrupt en ingrijpend verandert. De Hoge Raad stelt vast dat – ook tussen partijen – consensus bestaat dat de mondiale temperatuurstijging in ieder geval ruim onder de 2 graden Celsius ten opzichte van het pre-industriële niveau moet worden gehouden, terwijl een ‘veilige’ temperatuurstijging niet meer dan 1,5º C mag bedragen.

Anderhalf of twee graden Celsius opwarming klinkt niet veel. Velen zullen zich afvragen waarom het voor Nederland zo belangrijk is dat deze temperatuurdoelstellingen worden gehaald. Nederland is immers relatief goed in staat om zich aan te passen aan een warmere wereld; we hebben een ambitieus hoogwaterbeschermingsprogramma en een gemiddelde Nederlander kan zich wel airconditioning permitteren. Ook al lukt het niet om de klimaatdoelen te halen: Nederland is een rijk en vernuftig land, dat al eeuwen de overhand heeft in de strijd tegen het water. Dus water van een paar graden warmer moet dan toch ook wel lukken?

Helaas ligt het niet zo simpel. Het is juist voor Nederland zeer belangrijk dat de aarde niet te veel opwarmt. Het is namelijk technisch of economisch niet mogelijk om alle gevolgen van klimaatverandering te ondervangen (zie ook Hof Den Haag, r.o. 59). We kunnen nu eenmaal geen dijken bouwen tegen tropische ziektes of extreme weersomstandigheden. Maar ook het opkomende water is niet oneindig buiten de deur te houden. Dit laatste voorbeeld is het waard om dieper op in te gaan.

Ons hoogwaterbeschermingsprogramma, het zogeheten Deltaprogramma, is berekend op maximaal 115 cm zeespiegelstijging in 2100. Aanvankelijk ging het KNMI nog uit van een zeespiegelstijging van 35 tot 100 cm, maar omdat het Antarctisch ijs sneller smelt dan verwacht, en op basis van nieuwe satellietgegevens, zijn de projecties naar boven bijgesteld naar 0,3 tot 2 meter zeespiegelstijging in 2100 (Zie de Coastal Risk Screening Tool en de publicatie in Nature communications, en het Deltaprogramma 2019, Bijlage B, Deltares-rapport). En let wel: deze projectie is gebaseerd op de (wellicht optimistische) aanname dat de opwarming van de aarde beperkt blijft tot maximaal 2 graden Celsius.

Dat is een riskante aanname; zeker als je bedenkt dat de afgelopen jaren de mondiale broeikasgasuitstoot niet is gedaald, maar juist is gestegen! Het hoge-emissie scenario van het IPCC (‘RCP 8.5’) voorspelt een opwarming tussen de 3 en 5 graden Celsius. Maar ook áls alle klimaatbeloftes die zijn gemaakt in het kader van het Parijs akkoord zouden worden ingelost, blijven we niet onder de kritieke grens: volgens het UNEP Emissions Gap Report 2019 zou de aarde dan alsnog 3,2 graden opwarmen.

In het eerdergenoemde rapport van Deltares is ook uitgerekend wat er zou gebeuren met de Nederlandse zeespiegel als de aarde sterker opwarmt. Bij 4 graden opwarming gaan de Deltascenario’s uit van 2 meter (middenwaarde) en maximaal 3 meter (bovenwaarde) zeespiegelstijging in 2100. In de eeuw daarop kan de versnelde zeespiegelstijging doorzetten tot 5 en mogelijk 8 meter in 2200.

Het water gaat niet alleen omhoog, Nederland gaat ook omlaag; want heel Holland zakt. Onderzoekers wijzen erop dat bodemdaling de komende decennia nog een grotere bedreiging vormt voor de waterveiligheid dan de stijging van de zeespiegel.

Oftewel, als de aarde te veel opwarmt, zal het heel lastig worden om de voeten droog te houden. ‘Utrecht aan zee’ is een veelgehoord laconiek grapje, maar in geval van excessieve opwarming is het letterlijk al geen ondenkbaar scenario meer, zoals ook te lezen is in dit artikel van Vrij Nederland en dit artikel van de Blauwe Kamer. Voor wie nieuwsgierig is naar zijn of haar eigen overstromingsrisico: dat kan worden bepaald door de website overstroomik.nl. Mijn ouders hebben bijvoorbeeld een kans van groter dan 10% dat tijdens hun leven hun huis 4,5 meter overstroomt.

Wat ik hier schrijf is alarmerend, maar niet overdreven. Nederland heeft een groot probleem als de broeikasgassen niet snel genoeg worden teruggebracht, maar heeft ironisch genoeg zelf een ondermaats klimaatbeleid (zie r.o. 2.1 van de uitspraak van de Hoge Raad, en dan met name onder randnummer 30). Er is weinig fantasie voor nodig om te bedenken dat excessieve opwarming van de aarde een impact heeft op de mensenrechten van Nederlandse burgers.

Waarom 25% in 2020?

De zeespiegelstijging is slechts één van de vele redenen waarom Nederlanders belang hebben bij het beperken van de opwarming van de aarde. Gelukkig is de Staat het met Urgenda eens dat het tweegradendoel gehaald moet worden. Maar waarom wil Urgenda dat Nederland in 2020 de broeikasgasuitstoot 25% omlaag gebracht heeft? Waar komt dit getal vandaan?

Het door Urgenda gehanteerde reductiedoel duikt voor het eerst op in een IPCC rapport uit 2007. Het IPCC is een in het verband van de Verenigde Naties opgerichte wetenschappelijke en intergouvernementele organisatie op het gebied van de klimaatwetenschap en klimaatontwikkelingen. Volgens de betrokken werkgroep was het nodig dat ontwikkelde landen hun emissies met 25-40% zouden reduceren in 2020 ten opzichte van 1990, om de opwarming van de aarde tot 2 graden te beperken. In 2010, tijdens de klimaatconferentie in Cancun, hebben de partijen bij het klimaatverdrag het richtgetal van 25-40% in 2020 omarmd.

De EU-landen hebben dit reductiedoel vertaald in de zogenoemde Cancun-pledges, inhoudende dat zij hun emissies met ten minste 20% in 2020 zouden terugbrengen, en met 30% indien andere landen een vergelijkbare reductie zouden aanvaarden. Dit is niet gebeurd, waardoor het collectieve doel is blijven steken op 20%.

Aanvankelijk lagen de ambities van Nederland nog in lijn met het op klimaatconferenties en in de klimaatwetenschap genoemde reductiedoel van 25-40%: Nederland had zich namelijk tussen 2007 en 2011 ten doel gesteld om 30% in 2020 te reduceren.

Ook schreef de minister van VROM in 2009 aan de Kamer dat 25-40% emissiereductie in 2020 nodig was om op een geloofwaardig traject te blijven om de 2 gradendoelstelling binnen bereik te houden. Merk op, destijds ging men dus nog uit dat 2 graden aardeopwarming veilig was, onderhand wordt aangenomen (ook door de Nederlandse Staat zelf) dat de aarde ruim beneden de 2 graden moet blijven, bij voorkeur anderhalf. Wat zou er nodig zijn om op een geloofwaardig traject te blijven voor dit bijgestelde doel?

Desalniettemin heeft het eerste kabinet van Rutte eind 2010 besloten om het reductiedoel voor 2020 naar beneden bij te stellen, in lijn met het Europese doel van 20%. Stichting Urgenda meende dat dit onvoldoende was in het licht van de klimaatdoelstellingen die in de klimaatwetenschap en de internationale gemeenschap omarmd werden. Daarom stapte Urgenda naar de rechter. In eerste aanleg vorderden ze een reductie van 25-40%. De rechtbank stelde Urgenda in het gelijk, maar heeft het rechterlijke bevel – gelet op de beleidsvrijheid die de wetgever toekomt in dit verband – beperkt tot de ondergrens van 25% (r.o. 4.86 van het Urgenda-vonnis).

Het hof en de Hoge Raad lieten het reductiebevel overeind. Daarvoor worden door de rechters verschillende redenen genoemd. In de eerste plaats heeft de Staat, in afwijking van de internationaal breed gedragen en noodzakelijk geachte reductie in 2020 van 25-40%, niet toegelicht wáárom een reductie van slechts 20% verantwoord is te achten. De rechters vonden het naar beneden bijstellen van reductiedoelen ook niet te rijmen met de recente wetenschappelijke inzichten dat er niet minder, maar juist méér moest gebeuren om de broeikasgasuitstoot te verminderen, om zo de 1,5 graden doelstelling binnen bereik te houden. Om die redenen heeft de Hoge Raad het oordeel van het Hof bekrachtigd, dat de Staat moest vasthouden aan het reductiedoel voor 2020 van 25%.

Mag het wat minder?

Het reductiedoel van 25% komt dus niet uit de lucht vallen. Maar waarom is deze tussentijdse mijlpaal zo belangrijk? In de klimaatwet heeft de Nederlandse Staat zich toch ten doel gesteld om in 2030 zijn uitstoot met 49% omlaag te brengen, en in 2050 zelfs met 95%. Is dat niet snel genoeg?

Het korte antwoord is nee, dat is niet snel genoeg. Want niet alleen het einddoel, maar ook het traject ernaartoe speelt een rol. Onze broeikasgasuitstoot is namelijk cumulatief: eenmaal uitgestoten blijft CO2 honderden jaren in de atmosfeer aanwezig. Om de opwarming van de aarde op een veilig niveau te houden, resteert er nog maar een bepaalde hoeveelheid CO2 die we kunnen uitstoten (het zogenaamde ‘carbon budget’). Als we pas later beginnen met het omlaag brengen van onze jaarlijkse emissies, nemen we in de tussentijd grotere happen uit het carbon budget.

Nog afgezien van het opstapelende effect van broeikasgassen, is er ook een praktisch argument voor het 2020-doel: uitstel van reductie zorgt ervoor dat het einddoel steeds lastiger te halen is. Windmolens kunnen nu eenmaal niet tevoorschijn getoverd worden; de energietransitie, verduurzaming van woningen, en de cultuuromslag die nodig is voor het bereiken van de klimaatdoelen, hebben tijd nodig. Daarom geldt: hoe meer tijd we ervoor nemen, hoe realistischer is dat we het doel halen.

En zelfs al zou het praktisch mogelijk zijn om onze uitstoot vlak voor de eindstreep drastisch omlaag te brengen, wat niet kan, dan is er nog het economische argument dat naarmate emissiereductie later wordt verricht, de maatregelen ook ingrijpender en kostbaarder zijn om het einddoel te halen. Het is nu eenmaal goedkoper om CO2 uitstoot te voorkomen dan uit te stoten en vervolgens weer af te vangen. Vandaar de tegeltjeswijsheid van de Hoge Raad (r.o. 5.7.8): “geen ton CO2 is verwaarloosbaar”.

Natuurlijk, de deadline is zeer dichtbij dus er zullen ook pijnlijke maatregelen getroffen moeten worden om aan het reductiebevel te voldoen. Bedenk echter wel dat het Urgenda-vonnis uit 2015 uitvoerbaar bij voorraad is verklaard. De Staat was dus al vijf jaar voor de deadline op de hoogte van en verplicht om het reductiedoel van 25% in 2020 te halen. Ze lagen zeker niet op schema: de Nederlandse Staat had in 2017 slechts in afname van 13% bereikt ten opzichte van 1990. Dat het nu aankomt op een eindsprint, is ook het gevolg van de keuzes die de wetgevende en uitvoerende macht gemaakt hebben. Overigens, als de Staat zich zou houden aan haar zelfopgelegde 2030 doel, dan zou het reductiedoel bij een lineair reductiepad voor 2020 maar liefst 28% zijn (Zie uitspraak Hof Den Haag, r.o. 47). Linksom of rechtsom, het tempo moet worden opgevoerd.

Slotsom

Nederland heeft een groot belang bij het voorkomen van de verdere opwarming van de aarde. De 25% emissiereductie voor 2020 die Urgenda vordert is de ondergrens van wat al jaren binnen de internationale gemeenschap en in de klimaatwetenschap noodzakelijk wordt geacht om de opwarming van de aarde te beperken tot 2 graden. Het klimaatbevel valt in zekere zin laag uit, omdat het reductiedoel niet eens in lijn ligt met de 1,5 gradendoelstelling die thans – ook door de Nederlandse Staat – wordt omarmd. Door de uitstel van reductie is het moeilijker, riskanter en duurder om gevaarlijke opwarming van de aarde te voorkomen.

Dit is het feitelijke kader dat ten grondslag ligt aan het oordeel van de Hoge Raad. Omdat het risico op gevaarlijke klimaatverandering ook de ingezetenen van Nederland ernstig kan treffen in hun recht op leven en welzijn, is het Nederlandse klimaatbeleid in strijd met artikelen 2 en 8 uit het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens.

De Hoge Raad neemt de opwarming van de aarde dus uiterst serieus, en stelt vast dat de Staat een rechtsplicht heeft om zijn broeikasgassen te reduceren. Het arrest van de Hoge Raad is ook een bevestiging dat er voor de rechterlijke macht een taak is weggelegd bij het behalen van klimaatdoelen. Voorlopig is het klimaatprobleem nog niet opgelost, dus of men het leuk vindt of niet, dit zal niet het laatste klimaatproces zijn.

De juridische dimensie van klimaatprobleem is nog grotendeels onontgonnen gebied, en honderden juristen in binnen- en buitenland zijn er intensief mee aan de slag. Een van de belangrijkste vragen die nog wacht op een antwoord, is in hoeverre ook bedrijven klimaatverplichtingen hebben (die kunnen worden afgedwongen door de rechter). Mogelijk moet de Hoge Raad hier over enkele jaren een antwoord op geven, aangezien er net een klimaatproces tegen Shell is gestart.

Hoe dan ook, de uitspraak van de Hoge Raad is dus weliswaar het einde van het Urgenda-proces, maar het arrest is de poort naar een jong rechtsgebied dat zelfs al een naam mag hebben: klimaatrecht.

Lees verder

Wil je meer weten over het Urgenda-proces? Zie ook mijn andere blogs over klimaatrechtszaakfobie, de uitspraak van het Hof, en de klimaatrechtszaak tegen Shell. Jelmer Mommers schreef voor de Correspondent een toegankelijk artikel over de controlerende taak van de rechterlijke macht.

Vragen of opmerkingen? Stel ze gerust onder de LinkedIn-versie van deze blog.