Limburgs erfenis? Rechtsvergelijkend onderzoek naar de vergoeding van schade als gevolg van (voormalige) steenkoolwinning

Het door UCALL-onderzoekers geschreven rapport over vergoeding van mijnbouwschade, dat op 23 juni door minister van Kamp van EZ aan de Tweede Kamer is gestuurd, is nu verschenen in de Ucall reeks. Aanleiding voor dit onderzoek was de discussie die in de Tweede Kamer sinds enige tijd wordt gevoerd over recente schadegevallen in Zuid-Limburg, die mogelijk verband houden met mijnbouwactiviteiten die daar in het verleden hebben plaatsgevonden. Het rapport over vergoeding van mijnbouwschade doet verslag van een onderzoek naar de vergoeding van schade als gevolg van (voormalige) steenkoolwinning in Nederland, België en Duitsland. Het beschrijft voor deze landen de mogelijkheden tot verhaal van deze schade. Hoewel de juridische stelsels in veel opzichten overeenkomen, leidt het verschil in zowel historische ontwikkeling van de steenkoolwinning en de beëindiging daarvan, als de huidige situatie op dit gebied tot andere uitkomsten. Waar in Nederland na de ontdekking van het aardgas in Groningen al vanaf halverwege de jaren zestig is overgegaan tot het sluiten van mijnen, met in 1974 de sluiting van de laatste, is steenkoolwinning in Duitsland en België veel recenter nog een grootschalige en deels ook nu nog bestaande activiteit gebleven. Voor de vergoeding van schadeclaims maakt dat veel verschil, blijkt uit ons onderzoek.

Deze blog beperkt zich tot drie hoofdvragen in het rapport aan de orde waren: wie is aansprakelijk voor schade door (voormalige) steenkoolwinning? Aan de hand van welk criterium en hoe wordt het causaal verband vastgesteld? Welke regels omtrent verjaring gelden?

Voor wat betreft de eerste vraag, wie is aansprakelijk voor schade door (voormalige) steenkoolwinning, is het antwoord voor de drie landen gelijk: tijdens de exploitatie van het mijnbouwwerk is dat de exploitant, na sluiting de laatste exploitant. Als ook de laatste exploitant of diens rechtsopvolger niet meer bestaat, dan wel geen verhaal biedt, zijn in de onderzochte landen verschillende financiële voorzieningen getroffen in de vorm van fondsen. Deze fondsen vergoeden de schade indien komt vast te staan dat aan de vereisten voor aansprakelijkheid van de exploitant is voldaan.

Voor wat betreft de tweede vraag, aan de hand van welk criterium en hoe wordt het causaal verband vastgesteld, geldt voor mijnbouwschade geen afwijkend causaliteitscriterium. Hoewel de terminologie verschilt, komt het criterium in de drie landen in grote lijnen op hetzelfde neer. Er moet sprake zijn van een condicio sine qua non verband tussen de gebeurtenis waarvoor aansprakelijkheid bestaat en de gevorderde schade. Daaraan is voldaan als de vraag indien de schade voor de benadeelde niet hebben plaatsgevonden zonder die gebeurtenis (de exploitatie van het mijnbouwwerk). Als deze drempel is genomen, bepaalt de rechter vervolgens op basis van normatieve factoren of hij tot toerekening van (welk deel van) de gevorderde schade aan de gebeurtenis zal overgaan. Hier zien wij weliswaar verschillen (zie hierover uitvoeriger ons rapport), maar het lijkt er niet op dat de toepassing van het causaliteitscriterium tot relevante verschillende uitkomsten in de drie landen leidt.

Het aantonen van het causaal verband in de zojuist bedoelde zin zal geen probleem opleveren, indien het gaat om ‘typische mijnbouwschade’ die is ontstaan binnen het gebied waar nadelige gevolgen van de mijnbouwactiviteit zijn te verwachten (‘het werkingsgebied’). Bij typische mijnbouwschade gaat het bijvoorbeeld om specifieke scheurpatronen in muren of het scheefzakken van gebouwen, die zich onderscheiden van schade die ook ‘normaal’ en buiten een mijnbouwgebied kan ontstaan. In Duitsland en België zijn, anders dan in Nederland, nog steeds mijnbouwexloitanten actief of tot vrij recent actief geweest en bestaat er een redelijk omvangrijke praktijk van afhandeling van schadeclaims. De praktijk is dat in het overgrote deel van de claims die binnen de zojuist genoemde categorie vallen het verband aannemelijk wordt geacht en de benadeelde een vergoedingsvoorstel wordt gedaan. In Duitsland geldt een wettelijk bewijsvermoeden voor mijnbouwschade, namelijk dat typische mijnbouwschade die is ontstaan binnen het werkingsgebied van een (voormalig) mijnbouwwerk, wordt vermoed door de exploitatie van dat werk te zijn veroorzaakt, waarna het aan de exploitant (of het fonds) is om aan te tonen dat dat verband er niet is.

In Duitsland en België komt het slechts in een gering aantal (atypische) gevallen tot een gerechtelijke procedure. Het overgrote deel van de claims wordt in de minne afgehandeld na een beperkt onderzoek door een aan de exploitant gelieerde persoon/deskundige. In complexere zaken leidt dit mogelijkerwijs niet tot een vergoedingsvoorstel en wordt – als de schadelijders het daar niet bij laat zitten – de zaak voor de rechter gebracht. Deze zal overgaan tot het benoemen van een deskundige, die over de oorzaak van de schade aan hem rapporteert. Het gaat hier om een onafhankelijke en onpartijdige deskundige en partijen mogen zich voorafgaand aan diens benoeming wordt overgegaan uitlaten over de keuze die door de rechter wordt gemaakt. Het oordeel van de deskundige zal een belangrijke rol spelen bij het oordeel van de rechter over het causaal verband.

De derde vraag die in ons onderzoek centraal stond is die naar de verjaringsregeling. Als het causaal verband komt vast te staan, zal schade moeten worden vergoed, tenzij door de exploitant, dan wel het fonds dat in zijn plaats de claims dient te vergoeden, een succesvol beroep doet op verjaring. In de drie onderzochte landen kan verjaring in de weg staan aan toewijzing van een vordering tot vergoeding van mijnbouwschade. Het recht met betrekking tot verjaring verschilt waar het gaat om de termijnen en nauwelijks waar het gaat om systematiek. In alle gevallen gelden voor vorderingen tot vergoeding van mijnbouwschade in beginsel dezelfde verjaringsregels als voor andere civiele vorderingen tot schadevergoeding. In de verjaringsregelingen is steeds sprake van een korte verjaringstermijn, die begint te lopen wanneer de benadeelde bekend is geworden, dan wel bekend had kunnen worden, met zijn schade en de daarvoor aansprakelijke persoon. Daarnaast is er een lange verjaringstermijn die een aanvang neemt op het moment dat de gebeurtenis waardoor de schade is veroorzaakt plaatsvindt.

De korte verjaringstermijn hoeft specifiek voor het verhaal van mijnbouwschade geen problemen op te leveren. Bij de lange verjaringstermijn daarentegen is dat, vooral in Nederland, anders. Hoewel de verjaringstermijn in Nederland (30 jaar) aanzienlijk langer is dan die in Duitsland (10 jaar) en België (20 jaar), weegt dit niet op tegen het feit dat de mijnen hier veel langer geleden zijn gesloten als gevolg van de ontdekking van aardgas in Groningen. De laatste mijn is in Nederland in 1974 gesloten. De conclusie ligt dan ook voor de hand dat vorderingen tot vergoeding van schade die door die mijnen zou zijn veroorzaakt in ieder geval langer dan een decennium verjaard zijn. De termijn zal immers ten laatste zijn gaan lopen op het moment van sluiting van de mijnen. Vanaf dat moment hebben zich immers geen schadeveroorzakende feiten meer hebben plaatsgevonden. Het feit dat de verjaring kan zijn gestuit in de tijd dat de lange verjaringstermijn nog liep, biedt weinig soelaas. Door stuiting gaat namelijk weliswaar een nieuwe verjaringstermijn lopen, maar die is niet langer dan vijf jaren.

Op deze schijnbaar onontkoombare conclusie bestaan drie uitzonderingen. De eerste is dat verjaring alleen door de rechter in zijn oordeel zal worden betrokken als degene die aansprakelijk wordt gesteld (exploitant of schadefonds) daarop een beroep doet. Er kunnen (bijvoorbeeld morele of billijkheids) redenen zijn om dit niet te doen. De tweede uitzondering is dat onder omstandigheden de redelijkheid en billijkheid aan een beroep op verjaring in de weg kan staan. Op basis van de jurisprudentie hierover, die vooral ziet op verjaring van asbestclaims, kan geen uitsluitsel worden gegeven over hoe een en ander zal uitpakken voor mijnbouwschade. De kansen voor een succesvol beroep zijn naar onze mening echter niet groot (zie hierover uitvoeriger ons rapport). De derde uitzondering is aan de orde als na sluiting in een mijnbouwwerk – minder dan dertig jaar geleden – een gebeurtenis heeft plaatsgevonden, die de oorzaak is van het ontstaan van (nieuwe) schade. In dit verband is wel gewezen op het stopzetten van het wegpompen van (grond)water uit de mijngangen, waartoe rond 1994 is overgegaan en die na dit tijdstip tot beweging van de bodem – met alle schadelijke gevolgen van dien – zou hebben geleid. Of dit een houdbaar standpunt is, is een technische kwestie, waarop ons onderzoek geen betrekking had. Onderzoek daarnaar loopt nog. Mocht dat uitwijzen dat hier een verband aanwezig is, dan biedt dit voor benadeelden mogelijk uitkomst waar het gaat om verjaring. De absolute termijn is dan immers op een veel later tijdstip gaan lopen. Wel moet in dat geval uiteraard alsnog worden vastgesteld wie verantwoordelijk was voor het stopzetten van het pompen en of dat een onrechtmatige daad opleverde. De (risico)aansprakelijkheid van de exploitant is in dat geval niet van toepassing.

Afrondend, ons onderzoek heeft de juridische kaders in kaart gebracht waarbinnen schade ten gevolge van (voormalige) mijnbouw wordt vergoed. Het nog lopende technische onderzoek van het Ministerie van Economische Zaken zal echter bepalend zijn voor de uiteindelijke uitkomsten die binnen die kaders uit de bus zullen rollen. Degenen die menen schade te hebben geleden door de aanwezigheid van mijnbouw in hun omgeving zullen daarop nog even moeten wachten.

Eddy Bauw, Emanuel van Dongen, Martijn van Kogelenberg en Michiel van Rede